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政府机关“潜规则”的表现、成因及对策分析
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李克强总理在十二届全国人大一次会议闭幕后，会见中外记者时指出，“要努力推动促进社会公正的改革，不断地清理有碍社会公正的规则，而且要使明规则战胜潜规则”。这是我党高层第一次在正式场合公开向潜规则宣战，也是新一届中央政府为着力打造创新政府、廉洁政府和法治政府而向中外媒体作出的郑重承诺和公开表态。它表明，在党的十八大后，在全党践行密切联系群众的“八项规定”及坚持“老虎”、“苍蝇”一起打的反腐策略的今天，我党对潜规则的认识和态度上升到了前新高度。
1.一、“潜规则”及其特征
“潜规则”是中国的沉疴固疾。它不是无规则，也并非显规则。是指那些不能公开宣示，明文没有规定却在圈内获得广泛认可，为局中人所普遍遵循的灰色原则。其典型特征表现为：第一，隐蔽性和违规性。潜规则看不见摸不着，只可意会，不可言传。作为阴沟规则，它以对抗和破坏明规则为手段，以换取个人私利为目的。它不管以何面目出现，都是为了实现私利最大化，明显违背党纪国法。第二，非正规性和约束性。潜规则不被国家公开认可，不具公开合法性，是非正式规则，但却威力极大，对圈内成员的行为和方向起约束和校正作用，忽视、拒绝或不遵守潜规则，就会付出代价。第三，自发性和传染性。潜规则是在公权活动中自发形成的，是局内利益群体经过多年“磨合”而达成的内在“默契”，是彼此的“心知肚明”和“心照不宣”。作为局内生存法则，潜规则具有传染性，无时不刻地在影响和侵蚀“新人”。
二、“潜规则”的常见表现方式
第一，集体领导中的潜规则。众所周知的有三种类型：一是封建家长型。一把手是握有足够大权的“家长”，是绝对权威，他的话一言九鼎，所有制度形同虚设，所有程序成为过场。二是“唯心表态”型。在讨论问题时，只要事不关己，力求明哲保身，奉行“好人主义”。面对意见分歧，他们要么“和稀泥”去平息，要么找借口躲避。三是投桃报李型。表现为领导之间相互关照，拿公权殉私情，常见于提拔、评先进、立项、投资、奖惩等方面的研究决策中。第二，干部考核潜规则。有些干部精于表扬和自我表扬之道，为夸大政绩和突出自我，常常进行数字和事例造假，以给领导留下好印象，求取升迁。多数时候上级其实心知肚明，但由于缺乏证据或根本就不想追究，干脆睁只眼闭只眼。在现实中，获得快速升迁的往往不是最有能力和最有政绩者，而是那些最会取悦上级和最会为上级制造政绩者。第三，干部任免潜规则。当前干部任用制度存在弊端，衍生了一些“潜规则”。如很多人认为，围绕领导转才有前途，干工作就是为了给领导看，领导的看法就是最大的看法，只需对上负责，不需对下负责等。这些都是想要升官的潜规则。目前普遍认为，干部提拔一定要上面有人，否则政绩最好也难以“提拔”。于是，一些上不了台面的东西就开始起作用。如干部的任免程序也从明规则的“自上而下、上下结合、集体决定”发展为潜规则的“领导提名、履行程序、一把手拍板”。一些贪官甚至奉行“不跑不送、原地不动”、“只跑不送、平级调动”、“又跑又送、提拔重用”的信条。第四，互相包庇、内部解决的潜规则。这些潜规则的存在，使得关系庸俗复杂，成为巨大漩涡和黑洞，令人难以摆脱其中。共同的“利益”和“价值取向”使得有些干部互相包庇、互为依托，形成“一损俱损、一荣俱荣”的利益格局。有问题内部解决，大事化小，小事化了，是集体腐败的常用伎俩。第五，托人找关系的潜规则。中国是“熟人”社会，在中国，不论大小事，很多时候可通过人情和关系进行幕后操作予以搞定。“有钱能使鬼推磨”就诠释这点。权力与金钱的勾结，使得有些人在需要办事时，首先想到的并不是去走正规途径，而是找熟人疏通。当前，没有关系寸步难行，“门难进、脸难看、事难办”已非常普遍。第六，公款吃喝、公物私用、收红包礼品、公款报销等潜规则更是泛滥。以检查或接待的名义自肥者有
之，“吃、拿、卡、要”的恶劣风气仍然存在，而公款吃喝、公费旅游、公款报销现象更是专有“福幂”，成为“无可指责”的潜规则。
三、“潜规则”的恶劣危害
《苟子·大略》云：“口言善，身行恶，国妖也”。潜规则绕过了法律政策，使明规则被束之高阁或形同虚设。另外，潜规则还使权力关系倒置，使行为嚣张，拉帮结派，道德沦丧，中饱私囊，不仅玷污了公共权力、破坏了社会公平正义，而且加重了腐败和奢华之风，造成了宝贵行政资源和人民财产的不应有的浪费。当前，潜规则还毒害国人思想，败坏了社会风气，使虚伪、冷漠、自私滋长和责任感缺失。而且，腐败现象的大面积存在，使许多国人患上“政治冷漠症”。长此以往，将极大地降低党委、政府在群众心目中的地位和分量，导致人心涣散，党群、干群关系紧张，极不利于国家长治久安。
此外，潜规则还滞后了民主进程，阻碍了经济和社会发展，在很大程度上削弱了国民幸福感。在全国政协十二届一次会议第三次全体会议上周新生委员指出，中国人现在干什么事都得求人。显然，这种现象与党的为民宗旨和群众路线是格格不入的。
四、“潜规则”的形成原因分析
第一，传统因素的顽强惯性。封建残余思想的影响最大，封建主义在中国历时最长，发展也最为完善。封建恶习仍深植于许多干部的头脑中，且从未被彻底清算。第二，明规则不力。许多明规则缺乏具体实施细则，譬如，对公款吃喝行为就未作出详细具体规定。不像意大利那样，把“公款吃喝”定性为“贪污罪”，而且也没把勤俭节约纳入到对干部的政绩考核中去。这就导致了比阔斗奢之风的盛行，使车子越买越高档，公共场所越建越豪华，公款吃喝越来越严重。事实证明，当明规则有漏洞且执行不力时，潜规则就会自动来弥补。第三，各项制度尤其是民主集中制贯彻不力。制度的执行力差，缺乏应有权威，是潜规则的重要成因。当前，不管是党内还是政府，从上到下，民主的发挥程度远远不够，而集中则是愈演愈烈。第四，潜规则是风险较小的权益交易。对自身利益的追求是种种私利行为产生的原因。在潜规则的交易双方中，领导干部是一定范围内拥有“资源分配”权力的被求者，另一方是期望通过领导干部权力而达到自身目的的求人者。由于有些干部利用权力进行腐败的利益收获，远远高于腐败代价和曝光风险。所以，利益面前，仅靠良心和道德自律，显然远远不够。第五，信息不公开，行政不透明，监督不完善。信息占有上的不对称，使有些干部在对上和对下时常处于优势。普通百姓被蒙，甚至中央领导也经常被蒙。有些干部活动多是秘密进行，内部操作，由于不透明，所以群众和媒体也就难以监督。
五、抵制“潜规则”的主要措施
第一，科学立法，把权力关进制度的“笼子”里。借鉴古今中外先进经验，注重顶层设计和总体规划。首先，制定《行政组织法》来规范政府职权和干部权力边界。制定《行政行为法》和《行政程序法》来规范政府和干部行使权力的手段、方式、过程及步骤。通过制度“笼子”来保障权力不能腐、不易腐。其次，制定《公务员伦理法》规范干部的从政道德及与职位身份有关的行为操守，如不能拉帮结派，不能收受法定标准和范围以外的礼物，不能接受影响公正履职的宴请等。再次，实施严格的公务员个人财产申报制度，同时出台《监督和责任追究制度》对干部的腐败行为进行监督和查处。第二，创新干部考核方式，对考核结果要应用。首先，在考核干部政绩时要广纳民意，让群众在评价干部政绩时有分量和影响，防止干部自吹白擂。其次，考核标准应客观全面。除了在德、能、勤、绩、廉方面综合考核外，还要同中央《八项规定》、实施群众路线等最新精神联系起来，要把节约、生活作风、群众投诉、三公消费、用人失察和事故责任追究等纳入干部考核体系，改变过去唯GDP至上，只看政绩数字和“形象工程”的片面作法。再次，对考核结果要用。不让老实和正直人吃亏，对考核结果确实优异的，该重用的就重用，该提拔的就提拔：对考核较差的，该谈话的就谈话，该批评的就批评，该免职的就免职，唯有如此，才能激励。第三，减少不必要的审批环节。潜规则的猖獗，与审批环节过多不无关系。李克强在国务院第一次廉政工作会议上提出，要简政放权，推进职能转变，要“加快推进公共资源交易市场化改革，同时以完善的规则和严格的法律制度，来约束和规范权力运行和政府行为”。另外，要严格执行民主集中制等各项制度，让权力在法治下运行，“法必须大于权，决不允许权大于法”“办任何事情都不能超出法律的范围”。第四，建立责任政府推行干部引咎辞职制度。权力不是享受，而是一种责任，干部的责任是为人民服务，而不是谋一己之利，要成为责任政府的积极践行者。干部出现事故错误时，不能逃避责任，而要主动修补错误，必要时还要自行引咎辞职。第五，推行阳光政务，做到信息透明。潜规则最十白的是阳光，要在党内建立公开透明的干部任用机制，同时还要把重大项目采购、重大问题决策、单位招待费等群众关心的热点问题及时公开。譬如公务接待，不能只简单公开金额数字，还要公布接待了什么人，是哪些人在接待等。另外，不仅要公布干部财产，而且要公布干部配偶、子女以三代以内旁系血亲的就业和财产状况。只有阳光行政彻底，才能使潜规则无处遁形。第六，加大监察力度使内部监督及时跟进社会监督。当前，我国网民数已突破6亿，随着公民意识的提高以及摄象机、电脑等电子器材的日益普及，网络监督已成为社会监督的最重要手段。在这有利情形下，纪检、监察部门一定要主动出击广开渠道，对微博、微信、论坛、QQ、社区以及报纸、电视等曝光出来的不良现象要敏锐甄别，强力查处。同时要弘扬和拓宽传统信访渠道，努力减少一些幕后组织和个人对纪委、监察部门的非法干预。
六、结语
“冰冻三尺、非一日之寒”。潜规则的复杂成因和中国的现实“土壤”告诉我们，遏制和战胜潜规则并非易事，前进道路上必定会遭遇许多艰难险阻。但是，以习近平为总书记的新一届中央领导集体以人民利益和社稷安危为重，以排除万难的巨大勇气和自我割肉的牺牲精神，继承和弘扬我党优良传统，全力向潜规则宣战，并作出了在全党开展群众路线教育实践活动的伟大英明决策。我们完全有理由相信，有了党中央的坚定决心、正确领导以及全国人民的坚决拥护，我们战胜潜规则的任务一定能够取得胜利，我们的群众路线教育实践活动一定能达到既定成效!
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