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关于深化税收征管改革意见解读
中共中央办公厅、国务院办公厅日前公布了《关于进一步深化税收征管改革的意见》（以下简称《意见》），这是党中央、国务院关于“十四五”时期税收征管改革一项非常重要的制度安排和总体规划，既体现了党中央、国务院对新发展阶段税收工作高度重视和对推进税收治理现代化的科学指导，也为税务部门充分发挥税收在国家治理中基础性、支柱性、保障性作用，更好地推动高质量发展、服务国家治理现代化提供了基本遵循。综合来看，《意见》关于进一步深化税收征管改革有七个看点，值得关注。
看点一：遵循治理理念，对进一步深化税收征管改革主要目标实施渐进式攻坚与突破
治理关键在共治。自党的十八届三中全会首次提出“国家治理”这一概念以来，作为国家治理的重要内容，税收治理紧紧围绕和服务于国家治理体系和治理能力现代化这一总目标而持续不断地深化改革。这次征管改革被称为推动税收征管的第三次变革，《意见》对此还有明确而具体的阶段性目标要求。
《意见》将进一步深化税收征管改革分为三个阶段：2022年前是对征管改革决策部署有实质性进展的重要阶段，要求在税务执法规范性、税费服务便捷性、税务监管精准性上取得重要进展；
2023年前是税收征管改革取得重大转变的阶段，要求实现向科学精确执法转变、向精细化智能化个性化服务转变、向“以数治税”分类精准监管转变；
2025年前即“十四五”前实现税收征管改革目标的整体性突破，要求建成功能强大的智慧税务，形成国内一流的智能化行政应用系统，全方位提高税务执法、服务、监管能力。
总而言之，《意见》印发后，税收征管改革将进入一个进一步深化的新阶段。这个新阶段在一些重要时间节点上有明确的改革攻坚突破的任务要求，既体现了打好税收征管改革攻坚战的急迫性和重要性，也反映了推进税收治理现代化是在紧锣密鼓、扎实有序地进行。可以期待，深化税收征管改革取得实质性成效的2022年，将是一个攻坚年、突破年和见效年。
看点二：税收征管数字化升级和智能化改造是征管改革的根本路径
《意见》在第二部分以“全面推进税收征管数字化升级和智能化改造”为题，指明了税收治理现代化的基本路径。在总体要求上，《意见》提出了加快推进智慧税务建设；
在阶段性目标上，则以2022年、2023年和2025年三个时间节点来划分阶段并确立目标，即2022年基本实现法人税费信息“一户式”、自然人税费信息“一人式”智能归集，2023年基本实现税务机关信息“一局式”、税务人员信息“一员式”智能归集，2025年实现税务执法、服务、监管与大数据智能化应用深度融合、高效联动、全面升级。在工作基础上，《意见》强调要加强税收大数据共享应用，高效发挥数据要素驱动作用。其具体措施包括：建立涉税涉费数据共享协调机制、完善税收大数据安全治理体系和管理制度，以及加强智能化税收大数据分析等。与此同时，明确以发票电子化改革作为突破口，实现税收治理数字化、智能化、智慧化的新突破。
必须认识到，“全面推进税收征管数字化升级和智能化改造”，是“善治”理念的重要体现。
《意见》中多次提及的如“智能归集”“自动分析管理”“电子化”“云平台”“优质高效智能”“信息化”“电子税务局”等关键性热词，表明了进一步深化税收征管改革需要大数据和智能化路径为依赖。尤其是“稳步实施发票电子化改革”，加快推进电子发票无纸化报销、入账、归档和存储等，更加凸显出科技驱动改革创新的能力要求。可见，《意见》对改革路径选择的表述，具有创新性特征，这不仅有利于保证进一步深化税收征管改革沿着正确的路径和方向，也充分地体现了提升税收治理效能的目标要求。
看点三：以问题为导向完善税务执法制度和机制
法治是治理体系和治理能力的重要依托。在税务执法制度和机制方面，《意见》用了“不断完善”和“以问题为导向完善税务执法”等表述，这意味着在税务执法方面仍有很多问题需要化解。对外部，一方面，严格规范税务执法行为，坚决防止落实税费优惠政策不到位、征收“过头税费”及对税收工作进行不当行政干预等行为；
另一方面，通过不断地提升税务执法精确度，坚决防止粗放式、选择性、“一刀切”执法，并要创新运用非强制性税收执法方式，研究推广“首违不罚”清单制度，促进依法纳税和公平竞争。与此同时，着力加强税务执法区域协同，列出了纳税人资质异地认同和跨省通办涉税涉费事项范围和落实的时间表。对内部，只有做到监督有力才能防止执法随意，所以要求在2022年基本构建起全面覆盖、全程防控、全员有责的税务执法风险信息化内控监督体系，并对加大重大税务违法案件“一案双查”的力度作出部署，要求全面落实行政执法“三项制度”。
看点四：税费服务重在激发市场主体活力
服务是最好的治理。《意见》用六个自然段的大篇幅阐述税费服务，并用“优质”“高效”“智能”三个关键词进行了修饰性描述，对于更大激发市场主体活力和发展内生动力发挥着积极的促进作用。
按照《意见》部署，税务部门将持续提升办税缴费服务质效，到2023年基本建成税费服务新体系。这一新体系有四个方面的新特点：一是服务需求响应更加及时，二是服务供给资源更加多元，三是税收营商环境更加优化，四是自然人税费服务体系更加完善。《意见》还从完善纳税人缴费人权利救济和税费争议解决机制、探索大企业税收事先裁定制度、健全纳税人缴费人个人信息保护制度等方面，更加注重维护纳税人缴费人合法权益。可以预期，在“十四五”期间，《意见》所明确的要求与继续落实深化“放管服”改革和优化税收营商环境五年方案要点一起，将成为“十四五”时期的税费改革焦点，也将成为激发市场主体活力的强大动力。
看点五：建设税务监管新体系将成为国家税收安全的重要保障
以加强系统治理来应对风险和保障安全，是衡量治理能力现代化的首要任务。《意见》提出，精准实施税务监管，建设税务监管新体系，切实保障国家税收安全，具体内容包括两个方面：一方面，突出精准分类施策，切实保护企业正常生产经营。如，运用税收大数据、云计算、人工智能等现代信息技术，推进对纳税人缴费人行为的自动分析，根据风险分析结果，实现“无风险不打扰、低风险预提醒、中高风险严监控”。另一方面，突出精准依法施治，严厉打击涉税违法犯罪行为。如，充分发挥税收大数据作用，对发票开具、使用等进行全环节即时验证和监控，实现对虚开骗税等违法犯罪行为惩处从事后打击向事前事中精准防范转变，精准有效打击涉税违法犯罪行为。这表明，税务部门要进一步重视防范和化解影响税收治理现代化进程中的各种风险，筑牢国家税收安全。
看点六：深化拓展税收共治格局，协同推进税收治理现代化
治理重在协同。《意见》提出“精诚共治，大幅提高税法遵从度和社会满意度”“持续深化拓展税收共治格局”，这是推进税收治理现代化的重要体现。早在2015年中办、国办发布的《深化国税、地税征管体制改革方案》和2018年中办、国办发布的《国税、地税征管体制改革方案》中，就明确地提出了税收共治的概念，而这次《意见》中的“共治”有了更深层次和更丰富的内涵，并从部门协作、社会协同、司法协助、国际合作四个方面提出了拓展税收共治格局的措施。
看点七：全方位提高税务执法、服务、监管能力是进一步深化税收征管改革的重要要求
税务执法、服务、监管是税收治理内核的重要要素。《意见》提出，全方位提高税务执法、服务、监管能力。作为现代化税收征管体制改革的重要内容，税务执法、服务、监管具有互为关联、相互融合和相互促进的关系。从系统论看来，税务执法、服务、监管和社会共治等都可以看作是税收治理系统的一个有机联系的整体，它们都是该系统中的“要素”，只是以不同的“结构”或“形式”而“建构”成不同的事物并结合在一起，使之具备不同的性质和功效。税务执法、服务、监管是税收治理大系统的内核，谓之征管体系，而社会协同共治是税收治理大系统中与征管体系相对应的部分，可以看作是征管体系的补充。它们的目标指向是一致的，即为满足税收治理的要求。如，有效地筹集税收收入、实现税收政策的调控功能以及服务于国家宏观治理决策等。
需要指出的是，经过“十三五”时期的努力，我国全面推进了税收立法工作，税收法律体系已基本完善，特别是税收征管改革为税收治理现代化奠定了良好的基础，助力国家治理能力有效提升。在“十四五”这一新发展阶段，国家治理现代化对税收征管制度提出了更高的要求，而税收征管制度改革的重点在于优化。因而，《意见》把进一步深化税收征管改革作为提升税收治理效能的核心要义，必然要求全方位提高税务执法、服务、监管能力。
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