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我市规模以下养殖场户养殖污染防治的难点和对策
我市是一个农业大市，也是一个畜牧业大市。现代畜牧业的发展，为丰富市民菜篮子提供了有力保障，据统计，*年底，全市猪、牛、羊、禽存栏量分别达*万头、*万头、*万只、*万只，农民人均来自畜牧业的收入达*元以上。但随着畜禽养殖业的迅速发展，生产规模越来越大，畜禽养殖废弃物带来的环境问题也日益突出，进一步强化养殖污染防治，推动我市现代畜牧业健康、持续发展，已成为当前亟待解决的重要课题。特别是规模以下养殖场及散养户，由于养殖条件差，多位于村庄周边，养殖粪污对周围居民造成很大影响，与目前中央提出的乡村振兴战略格格不入，已成为当前环境整治攻坚战的焦点环节，在居民举报、上访的的生态环境保护案件中较为集中、影响较大。
一、我市畜禽养殖污染现状
（一）总体污染物数量较大。由于我市畜禽养殖发展快、总量大，随着畜禽养殖业的发展，畜禽粪污产生量也不断增加。按照*年全市基础养殖总量，采用国家生态环境保护总局推荐的排泄系数法，计算得出*年全市畜禽粪便年产生量约为*万吨，其中粪产生量为*万吨，尿液产生量为*万吨，BOD*产生量为*万吨，CODCr产生量为*万吨，NH3-N产生量为*万吨，已成为第一大污染源。
（二）规模养殖场污染治理情况。据统计，全市规模以上养殖场（年出栏生猪当量*头以上）*家，养殖量占全市总量的*%左右。近些年，我市大力推行肥料利用、农牧循环等方式，指导标准化养殖场建设配套的粪污处理设施，有效处理利用养殖粪污，目前规模养殖场粪污处理设施配套比例达到*%，有效解决了养殖粪污污染问题。
（三）规模以下养殖场户污染情况。据不完全统计，全市规模以下养殖场户（年出栏生猪当量*头以下）约有*万家左右，且大多位于村庄周围，属于滚动发展、小本经营，有个别养殖场户甚至已经被村庄包围。由于这些场户生态环境保护意识不足，加上资金、技术缺乏，基本没有粪污处理设施，粪污随意堆放，或直接排入沟渠、坑塘，造成周边苍蝇乱飞、臭气熏天的情况，附近居民反映强烈。据初步了解，在近期中央生态环境保护督查组反馈我市的生态环境保护案件中，中小养殖场户污染问题约占*%左右。
二、规模以下养殖场户污染治理的难点
（一）法律规定模糊，部门监管无力。当前，关于畜禽养殖污染防治方面的法规性文件只有国务院*年实行的《畜禽规模养殖污染防治条例》。条例规定：县级以上人民政府环境保护主管部门负责畜禽养殖污染防治的统一监督管理，县级以上人民政府农牧主管部门负责畜禽养殖废弃物综合利用的指导和服务。但《条例》明确说明适用于养殖场、养殖小区，对规模以下养殖户没有作出要求。从各地实践来看，均按照“管行业必须管生态环境保护、管发展必须管生态环境保护”的要求将规模以下养殖户的污染问题交由畜牧部门负责，而畜牧部门主要职能是指导与服务，并没有执法权限，指导与引导往往流于形式，造成对养殖户污染问题事实上的监管缺失。而当出现问题时又很容易造成相关部门推卸责任、推诿扯皮现象。
（二）规模以下养殖户污染治理缺乏成熟技术。目前，对养殖业恶臭的治理可以用无技可施来形容也不为过，尽管当前有些技术可以解决部分恶臭排放问题，但要么是投资运行成本高，要么是技术不成熟、要么是过于复杂，根本不适合规模以下养殖场。当前治理养殖恶臭的所有技术都只能相对减少恶臭的排放，并不能完全消除恶臭对环境的影响，尤其是畜禽本身的气味是无法消除的，不是从事养殖业的人对畜禽本身的气味很难适应，对周围环境的影响还是很大，最根本的办法是居民区内的养殖场关闭搬迁。但搬迁关闭需要对养殖户的损失进行补偿，地方政府的财力是捉襟见肘，根本拿不出太多的钱用于关闭搬迁的补偿，更何况这个补偿量多而广，按标准计算将是天文数字。
（三）规模以下养殖场户配合生态环境保护意识较差。一是规模以下养殖场户多为低收入人群，从业人员文化素质不高，接受法律法规宣传的能力不强，我行我素是造成污染和导致邻里纠纷和举报的最直接的原因，软暴力抗法也时有发生。二是规模以下养殖场由于投资少，适合农户发展，已经成为目前产业扶贫的重要手段，是农民增收的重要途径。治理牵一发动全局，规模以下养殖场户因各种原因不能实现向规模场的跨越，主因还是经济实力不行，说白了还是穷人在从事小规模养殖，如果强行关闭有可能导致部分养殖户变成贫困户。三是土地政策不允许，受制于土地政策，规模以下养殖场户很难找到即符合土地要求，又符合生态环境保护要求的地块，导致搬迁难度很大。
（四）部门理解政策法规不够灵活。《畜禽规模养殖污染防治条例》和《*省环境保护厅关于依照法定途径分类处理环境信访问题的实施意见》出台，误导和束缚了生态环境保护部门的执法思想，实际上，生态环境保护部门完全可以将污染严重、影响恶劣的规模以下养殖场做为“其它生产经营者“予以严惩。只是基层生态环境保护部门人力财力与基层执法的需要不相匹配。
三、对策研究
（一）首先完成顶层设计，让基层执法有法可依。《畜禽规模养殖污染防治条例》规定：畜禽养殖场、养殖小区的规模标准根据畜牧业发展状况和畜禽养殖污染防治要求确定。从目前各地举报养殖污染案件来看，原定的规模养殖场标准过高，限制了生态环境保护部门执法行动，建议省生态环境保护厅、省畜牧局报省政府同意，联合行文，重新调整*省规模养殖场标准，把现有标准降低，以便把大部分以盈利为目的的规模以下养殖场户纳入治理范围，基本原则是以盈利为目的作为判定标准，同时考虑产业扶贫、生态环境保护税的征收、动物防疫条件合格证的办证率等相关因素，将调整后的标准明确为“本标准仅适用于畜禽养殖污染防治”，以区别于统计要求，为生态环境保护、畜牧的相关执法提供法律依据，也不至于对现有的动物防疫条件办理、生态环境保护税征收等工作带来较大影响。
（二）是相关部门要加强协调、开创性工作。以乡镇属地管理为主，各部门各尽所能，相互配合，多策并举、以感化柔化策略为主，引导施压相结合，落实“三进三退”。以养殖场关闭或搬迁，以彻底消除养殖恶臭为最终目的。
一是用好《生态环境保护法》，将规模以下养殖场视为《生态环境保护法》中的“其它生产经营者”，以是否盈利为目的做为判断标准，将以盈利为目的的规模以下养殖场户全部纳入生态环境保护法约束的范围。特别是在近期要抓紧办理几起规模以下养殖环境污染典型案件，起到震慑作用，以案促改。
二是强化普法宣传教育的针对性。进行普法宣传教育是提高农民尤其是养殖业主法律意识的有效手段，但目前生态环境保护普法宜传教育的内容多停留在宏观层面，效果并不好。从业人员较低的文化程度决定了其理解和接受能力有限，因此生态环境保护普法宣传教育工作必须强化内容的针对性，根据畜禽养殖的环境违法特征，尽可能将污染防治等法律法规中与畜禽养殖相关的具体要求(条、款等)采取多种形式通过多种途径对从业人员进行贯彻宣传，才能收到良好的效果。
三是行政处罚和经济帮扶并重。环境行政处罚可以起到对违法者惩戒、纠正违法行为的作用，要逐步加强环境行政处罚的力度，努力减少环境违法案件的发生。但畜禽养殖业盈利能力有限、从业人员素质不高等特点决定了仅靠处罚并不能保证收到良好效果。与畜禽养殖相关的环境违法案例中，因经济原因(无力建设或运营污染治理设施等)而导致的环境违法行为占有一定比例，同时数据显示,针对畜禽养殖环境违法行为的处罚力度并不算低。如只靠处罚这一种手段，只能起到治标不治本的作用，处罚结束后，违法行为的再犯或违法者因处罚而导致倒闭、转行的情况也有可能发生。因此，除处罚外还应采取财税 、信贷等经济手段对养殖户予以帮扶，提高其治理污染的积极性，为其防治污染提供一定的经济支持才能更好地矫正环境违法行为，降低环境违法案件发生。
（三）加强政府支持力度。对于养殖污染，执法只能治标，根本出路还是要找到解决办法。目前，对于规模以下养殖户养殖污染治理比较成熟的模式是“分散收集、集中处理”模式，即在养殖密集区建集中处理中心，对附近养殖户的粪污进行收集处理。但因这项工作带有公益性质，目前还不是盈利行业，需当地政府建立有效的运营机制，投入部分财力进行支持。建议各地政府能根据实际，拿出一定财力，设立畜禽养殖污染防治基金，推广“分散收集、集中处理”这一有效模式。从根本上解决养殖户养殖污染问题，有力助推乡村振兴。
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