基层治理体制机制创新6篇基层治理体制机制创新 ［基金项目］教育部人文社会科学研究青年基金项目“全面从严治党视域下基层‘小官贪腐’治理机制研究下面是小编为大家整理的基层治理体制机制创新6篇,供大家参考。
篇一：基层治理体制机制创新
［基金项目］ 教育部人文社会科学研究青年基金项目“全面从严治党视域下基层‘小官贪腐’治理机制研究”（编号：１８ＹＪＣ７１００８６ ）。 ［收稿日期］ ２０２１－０８－１３ ［作者简介］褚明浩，男，华中科技大学公共管理学院博士研究生。２０２２年１月内 蒙 古 社 会 科 学 Ｊａｎ．２０２２第４３卷 第１期 ＩＮＮＥＲ ＭＯＮＧＯＬＩＡ ＳＯＣＩＡＬ ＳＣＩＥＮＣＥＳ Ｖｏｌ． ４３ №． １ＤＯＩ ：
１０． １４１３７ ／ｊ．ｃｎｋｉ． ｉｓｓｎ１００３－５２８１． ２０２２． ０１． ００４“片线结合”：基层治理的机制创新与体制活力褚明浩（华中科技大学 公共管理学院， 湖北 武汉 ４３００７４ ） ［摘要］在乡村社会变迁与基层治理转型的背景下，以乡镇为主体的基层政府无力应对层出不穷的新生治理事务，由此陷入治理困境。以解决问题为导向的乡镇治理机制的创新，通过增设机构与重置干部展开了“片线结合”改革实践，形成了人与事相结合的分类治理机制以及人与人相结合的双向选择机制，有效地激活了原有的体制资源并拓展其再利用空间。基层政府利用原有体制进行机制创新，并以新生机制增强原有体制的弹性，提升了基层治理的有效性、回应性与适应性，从而以较低的成本推进基层治理现代化。基于治理机制创新中的“体制—机制”互动审视基层治理的实践逻辑，对于构建基层治理现代化的实践路径具有重要启示。［关键词］治理机制；治理体制；“片线结合”；机制创新；基层治理现代化［中图分类号］ Ｄ４２２．６ ［文献标识码］Ａ ［文章编号］１００３－５２８１ （ ２０２２ ）
０１－００２５－０９ 引言基层治理是国家治理的基石，国家治理的根本立足点是基层。传统中国的治理特征是“皇权不下县”［ １ ］（ Ｐ． ３５２ ）
，传统社会基层治理主要是指士绅治理。士绅遵循传统的礼教和乡俗民约，尤其是在处理乡村内部事务中，士绅所运用的非正式权力治理的权威来源于传统政治秩序和科举制度的保障，还包括乡村社会文化人情网络的支持。［ ２ ］（ Ｐ． ４９ ）
当国家政权建设延伸至乡土社会后，基层治理在被国家权力改造的同时仍未摆脱乡村社会的影响。在缺乏稳定的、抽象的和普遍性的运作规则之下，基层政权组织功利性地将各种方法、手段和策略引入基层治理实践。［ ３ ］（ Ｐ． １２６ ）
然而，乡村社会的巨大变迁考验着基层政府的治理能力。尽管当前基层政府的制度环境、行为逻辑和运行机制没有发生根本性变革，但基层治理却陷入了财政危机、政策失灵、权威下降和制度异化等治理僵局 ［４ ］（ Ｐ． １５８ ）
，无法有效运转。基层治理现代化是提升基层治理能力的关键环节。基层治理体系现代化意味着治理主体的多层化和多元化、治理结构的分权化和网络化、治理制度的理性化、治理方式的民主化与法治化、治理手段的文明化和治理技术的现代化。［ ５ ］（ Ｐ． ２０ ）
学者们分别 从 治理 主体 ① 、治 理资源 ［６ ］（ Ｐ． １５７ ）［ ７ ］ 与治理规５ ２①参见刘建军、马彦银《从“官吏分途”到“群体三分”：中国地方治理的人事结构转换及其政治效应———对周雪光〈从“官吏分途”到“层级分流”：帝国逻辑下的中国官僚人事制度〉一文的一个补充》，载《社会》 ２０１６ 年第 １ 期；周雪光《从“官吏分途”到“层级分流”：帝国逻辑下的中国官僚人 事制 度》，载 《社会》２０１６ 年第 １ 期；杨华《“制造流动”：乡镇人事激励的一个新解释框架》，载《探索》 ２０２０ 年第 ４ 期；周黎安《中国地方官员的晋升锦标赛模式研究》，载《经济研究》 ２００７ 年第 ７ 期；倪星、王锐《从邀功到避责：基层政府官员行为变化研究》，载《政治学研究》 ２０１７ 年第 ２ 期。
则 ［８ ］［ ９ ］ 等方面探讨基层治理现代化的可行路径。不少研究者将基层治理现代化定位为制度规范化 ［１０ ］ 、过程程序化 ［ １１ ］ 、目标精准化 ［ １２ ］ 和手段技术化 ［１３ ］ 等，最终却发现基层治理陷入了更大的困境。实际上，治理主体、治理资源与治理规则等治理要素服从于治理体制的总体结构与治理机制的微观调整。本质上，基层治理现代化作为主要治理主体的基层政府自我改革的过程，表现为在体制和机制上获得重构的基层治理体系实施公共治理和达成治理目标。［ １４ ］ 这意味着要将基层治理实践置于体制—机制框架之中，以整体性理解基层治理的实践逻辑，在立体化视域下研究基层治理现代化。体制、机制是基层治理的中观概念。“体制是渗透某种意识形态或价值观念，在相关领域或组织间形成的一种基本的整体关系框架。机制则是遵循和利用某些客观规律，使相关主体间关系得以维系或调整，实现预期的作用过程。体制是静态和规范意义上的，机制是动态和实证意义上的。”［ １５ ］ 具体到基层治理领域，治理体制是指国家“基础性权力”［ １６ ］（ Ｐ． ６８ ）
在基层治理中形塑的总体结构，是制度化国家权力的普遍性约束；治理机制则是国家“基础性权力”的具体实践方式，体现为治理主体在一定的治理规则内通过治理资源与治理手段实现治理目标。本文致力于分析当前基层治理的结构性困境，挖掘治理体制在基层治理中的实践形态，辩证分析基层治理体制与治理机制之间的关系。治理体制是治理机制运行的框架与结构，在一定程度上决定了机制创新和运行的空间，但治理机制并非完全被动的，而是可以能动地弥补治理体制的不足，从而激活治理体制的正当性与有效性。本文从体制—机制的互动中审视基层治理的实践逻辑，借助基层治理机制的创新与变革反思基层治理现代化的实践路径。作为基层政权的末梢，乡镇既要完成上级政府布置的工作任务，又要回应乡村社会的治理需求。由于乡镇治理的现实性与复杂性最高，治理问题最突出，对机制创新的需求最强烈，因而乡镇治理能够更好地展现基层治理的实践困境、机制创新以及机制与体制的互动。笔者以对北京平县兴镇、刘镇以及湖南新县溪镇、石镇等地的田野调查为经验支撑，全面思考基层治理中体制与机制的互动，其中，“片线结合”是新县为解决当前基层治理难题创新的治理机制，成功地激活了治理体制，有效解决了基层治理的难题。一、当前乡镇治理的现实困境基层治理现代化是基层治理体系与其所面临的公共问题之间不断契合的过程。［ １７ ］ 乡镇的角色定位决定了其在基层治理中的重要性与特殊性，也意味着治理的复杂性，集中表现为乡镇治理面临着层出不穷的新生治理事务。然而，作为科层体制的组成部分，乡镇治理实践受制于既有的制度环境。在既定的体制框架与制度的安排下，乡镇难以及时、有效地回应各种复杂性需求，治理能力与现实需求的不匹配使乡镇治理陷入困境。（一）乡镇治理需求的复杂化乡镇治理的复杂化体现为治理事务的扩大化、治理需求的多样化，从而对乡镇治理能力提出了更高要求。乡镇之所以会产生大量的新生事务是因为其在县乡村三级体系中的特殊位置，即乡镇不仅要承接乡村社会上移的治理事务，而且要承担上级政府下达的国家政策性任务。同时，伴随着乡村社会转型的变迁与基层治理生态的变化，乡镇中不断出现新的治理事务。一是乡村社会上移的新生事务。传统中国社会是一个相对稳定的“熟人社会”［ １８ ］（ Ｐ． ３６４ ）
，通过低成本、低负担、高效率的“简约治理”［ １９ ］ 方式基本上能够完成税收、纠纷调解和公共事业等治理目标与行政目标。在“熟人社会”，由于信息高度透明、地方性规范有效，基层干部能够迅速地对群众进行定位，采用各种半正式的手段解决问题。进入２１世纪以后，中国的城市化进程加速，熟人社会逐渐解体，中国基层治理环境发生了巨大变化。一方面，农村环境卫生、违法建设等新生治理事务不断涌现；另一方面，地方性规范渐趋瓦解，而现代规范与秩序尚未建立。简言之，农村治理需求的变化与村级治理能力不匹配的矛盾越来越凸显。同时，以村干部的职业化、治理方式的规范化、治理过程的程式化等为表征的村级组织的行政化逐渐成为当前基层治理的发展趋势，这恰恰为乡村社会将其难以自主解决的问题向行政体系传递提供了渠道。国家权力对基层社会干预得越多意味着国家要为更多的基层事务担责。二是乡镇内生的新生事务。近年来，中央提出了基层治理现代化的治理理念，乡镇一改税费改革后的“悬浮”特性，成为积极有为的政府。当前，乡６ ２
镇的每项工作都非常重要，都要“狠抓落实”，那些原来只需应付完成的工作需要乡镇重新安排人力来积极推进，成为乡镇的新生事务。同时，在新的发展阶段，每个乡镇都形成了自身的发展定位，积极打造示范镇或亮点镇，以彰显乡镇的特色和政绩。例如，有的乡镇经营镇域旅游，有的乡镇打造特色文化，有的乡镇发展田园综合体，有的乡镇探索居家养老实验，有的乡镇创新党建引领治理，等等。这些新增的治理事务对乡镇原有的治理体制提出了挑战，增加了乡镇治理的压力。三是上级政府转移的新生事务。作为行政体制的最低层级，上级政府转移的新生事务的增加自然也会使乡镇的治理任务增加。一方面，县级政府转移的中心工作增加。伴随着基层治理现代化的推进，县级政府下达的政治任务激增，环境保护、乡村振兴和１２３４５市长热线等相继成为乡镇的中心工作。上级政府下达的工程建设和社会改造任务越来越多，并且都需要在乡村两级落实，由乡镇督促落实和监督进度。另一方面，行政职能部门转移的行政事务的增加。城市发展使市县政府与行政职能部门承担更多的治理事务，而这些工作都要对接到村、到户，件件都要抓落实、求实效，都需要乡镇参与协调和督导。同时，一旦上级行政职能部门的治理失效，这些行政事务就会转变为乡镇的治理任务。因此，上级政府与职能部门增加的治理任务会传导给乡镇，迫使乡镇不得不投入更多的力量，从而增加了乡镇治理的负担。总体而言，在当前乡镇面临的各种新生事务中，无论是自上而下的治理任务，还是自下而上的乡村事务，都难以“切事化”，无法采用一套标准化、规范化的方法来处理。简言之，乡镇的新生事务治理冲击着乡镇既有的治理秩序，并对乡镇治理能力提出了更高要求。（二）乡镇治理能力的弱化作为地方公共事务的治理主体，乡镇处于矛盾和冲突的焦点，直接面对着治理困境。本质上，乡镇治理困境源于当前乡镇的治理能力与新生事务的治理需求不匹配，即乡镇治理的能力不足。作为国家科层体制的末端机构，乡镇一般通过科层体制实现常规性治理，其资源配置方式主要依赖以“三定方案”为基础的编制管理。编制管理是中国治理体制的重要范畴，是科层体制统筹调控和配置机构、人员和资源等治理要素的过程。“三定方案”的制度设计与功能定位从中央延伸至乡镇，形成了“职责同构”［ ２０ ］ 的纵向权责配置格局。因此，乡镇“三定方案”规定乡镇的治理责任与任务，确定了乡镇的资 源 配 置，直 接影响着乡 镇的基础性治理能力。然而，当前乡镇“三定方案”的制度设计不包含乡镇实际的治理事务，导致乡镇的资源配置与其治理能力的实践要求不相匹配。一方面，“三定方案”规定的组织机构的设置与乡镇的实际治理任务不相符，削弱了乡镇整体的治理能力。在行政理性化的治理理念下，乡镇组织分工明确、边界清晰，但“三定方案”对乡镇组织的设置过于细化，人员配置过于分散。高度科层化的乡镇组织导致国家权力碎片化，使得乡镇政权缺乏灵活性，丧失了整体治理的能力。乡镇干部看似各司其职，却缺乏集中精力攻坚克难的能力，难以回应基层治理的需要。同时，“三定方案”的制度设计主要针对常规的行政业务，而未涉及乡镇的新增治理事务，乡镇只能通过临时抽调部分人员和划拨部分财政资源来完成这部分工作。随着基层治理重心的下移，乡镇的治理任务越来越多，临时性的应对方式难以满足乡镇的治理需求，“三定方案”的制度设计与乡镇治理实践的张力越来越凸显。另一方面，“三定方案”中关于干部岗位的规定与乡镇治理的实际需求不相符，削弱了乡镇的实际治理能力。“三定方案”只确定了部门职责、内设机构与人员编制等，并未提供判断干部岗位匹配度的具体方法。从乡镇的角度讲，乡镇工作类型多样，对于不同的工作岗位来说，都需要配备具有相应能力的干部。例如，行政业务的专业性较强，需要文字写作能力强、专业知识过硬的干部；乡村事务专业性不强，需要有农村或社区工作经验的干部。然而，“三定方案”以专业性为准则，可以甄别乡镇干部的专业技能，却无法甄别乡镇干部的能力、经验与关系等。质言之，“三定方案”并未做到人员与岗位、人员与事务的有效匹配，弱化了乡镇的治理能力。综上所述，“三定方案”与乡镇实际治理任务和乡镇人事需求不符是乡镇治理体制中制度设计不合理的表现。乡镇治理体制的不合理设计与乡镇治理实践之间的张力导致乡镇基层治理能力的弱化。乡镇基层治理能力弱化表现为乡镇的治理困境，即无力应对乡镇新增的治理事务，而这些新增的治理事务对乡镇的治理能力提出了更高要求，倒逼乡镇进行机制创新。７ ２
二、“片线结合”：乡镇机制创新的治理实践与运行机制在自下而上的变革要求与自上而下的政治责任的双重压力下，基层政府积极探索应对治理危机的出路。基层政府必须在既有的体制框架内创新，这既是基层治理合法性与正当性的基础，也是基层治理有效性的支撑。在保证体制稳定的前提下，机制创新是基层政府的必然选择。在缺乏财政等体制内资源与体制外资源的情况下，乡镇最大的体制资源就是人力资源，如何配置人力资源成为乡镇机制创新的关键。此外，乡镇在机构设置上有一定的灵活性与自主性，可以通过增设内设机构来调整乡镇治理结构。虽然增设机构与“混编混岗”不符合“三定方案”的制度原则，但符合乡镇的现实需要。二者是乡镇充分利用体制资源进行的机制调整，在一定程度上弥补了乡镇政权的不完整性。［ ２１ ］表 １ 溪镇乡镇干部的构成 岗位编制岗位分工 公务员 事业编 总计人数 占全部在岗人员比例 人数 占全部在岗人员比例 人数 占全部在岗人员比例党政领导 １３ ９． ２９％０ ０ １３ ９． ２９％行政机构１４ １０． ００％ ３９ ２７． ８６％ ５３ ３７． ８６％片区５ ３． ５７％ ２２ １５． ７１％ ２７ １９． ２８％重点工作线１１ ７． ８５％ ３６ ２５． ７２％ ４７ ３３． ５７％总计４３ ３０． ７１％ ９７ ６９． ２９％ １４０ １００％ （一）乡镇机制创新的治理实践“片线结合”机制是新县进行机制创新的治理实...
篇二：基层治理体制机制创新
社会治理创新特色亮点工作汇报 0 10 篇 基层社会治理创新特色亮点工作汇报 （一）根据《中共**县委城乡基层治理委员会办公室关于印发<**县2021年城乡基层治理工作考核细则>的通知>（*委基治办发〔2021〕6 号）文件要求，今年以来，**镇党委积极构建党建引领基层治理的基层组织体系、治理体系和服务体系，夯实基层基础，打造新时代基层治理新格局。现结合**镇工作开展情况，将全年特色亮点工作汇报如下：
一、主要做法 （一）坚持党建为魂，筑牢基层治理根基。夯实基层党组织引领基层治理创新的桥头堡作用，通过定目标、强筋骨、亮品牌，不断巩固党在基层的执政基础。
一是做好顶层设计。制定和完善了《**镇党委议事制度》《**镇“三重一大”事项议事规则》《**镇财务收支管理制度》《**镇机关干部考核办法》《村干部考核制度》《**镇基层党建全镇提升工作清单》等制度。印发了《**镇加强基层治理体系和治理能力现代化建设责任分工方案》，建立**镇党建引领基层治理工作联席会议制度，明确 28 项法制建设重点任务、24 项德治建设重点任务和 58 项服务进村组重点任务。
二是构建治理体系。结合镇党委提出的“1355”基本发展思路，即“一个目标引领、三大典范支撑、五大抓手推动、五大建设保障”，科学构建我镇基层治理体制，积极开展基层治理“五大融合”，加快推进基层治理体系和治理能力现代化建设，初步形成了具有**本土特色的基层治理体制改革路径。
三是
强化队伍建设。按要求更新高层次人才、**籍在外优秀人才、本土人才信息台账。召开**镇第二届乡贤能人茶话会，畅谈**镇发展前景，激发乡贤能人为家乡添砖加瓦的信心。动态储备优秀农民工入党积极分子和村后备干部 8 名。依托党史学习教育、“三会一课”、主题党日等，组织党员接受党性洗礼和锤炼，组织召开“**讲坛”4 期，以开展“先锋领航•全域提升”基层党建攻坚行动为主要抓手，健全农民工“回引、培养、使用”机制，大力培养优秀农民工村干部 11 人，持续推动党建工作在基层全面进步、全面过硬。
四是抓好品牌创建。广泛开展“一村一特色”党建品牌创建活动，结合洪福村开展市级乡村振兴示范村创建工作，积极开展文明户、清洁家庭、卫生示范户、“身边的好人”评选活动，通过挖掘先进典型，发挥榜样的示范带头作用，进一步提高村民素质，倡导乡村文明新风，并形成以点带面、整体推进的良好态势。
（二）坚持自治为基，激发基层治理活力。搭建乡镇多元治理平台，实现自治共治有机融合。
一 是广泛开展志愿服务活动。动员全镇广大党员群众积极参与自治的模式，构建“受助—助人—互助”“奉献—回报—奉献”的党建服务新模式，撬动党员群众更多的志愿服务热情，储蓄爱心、传递善行。
二是搭建协商议事平台。针对群众反映的村道卫生差、畜禽养殖污染、工业园区环境污染等问题，通过“实地协商”模式，现场看、现场议、现场定、现场改；对村民公约制定、公共服务设施改造等事关群众整体利益的事项，通过“党群议事会”，召集多方参与、集体解决。目前，先后解决了城乡垃圾统一运输处理
全覆盖；鹤梧村、治安村、**村畜禽养殖污染整治；工业园区“三散”治理等问题。
三是构建区域化党建格局。坚持和完善村级党建联席会议制度，积极吸纳发展优秀的社会工作者和社会组织负责人担任党组织兼职委员，共同讨论决定辖区内重大问题。目前，全镇 7 个村均已建立党组织，协调解决问题 30 余项。
（三）坚持法治为纲，强化基层治理保障。发挥法治护航作用，推动基层治理有序运行。
一是完善矛盾纠纷多元化解机制。搭建“**镇大调解指挥中心”，采用“互联网+大调解”的工作模式，运用“网格+调解”“政府+民间”“行业+专业”等矛盾纠纷多元排查调处手段，不断满足人民群众对多元化解矛盾纠纷的需求。截至目前，共排查纠纷 18 件，化解办结案件 18 件，矛盾调处化解率达 100%。
二是持续推进“雪亮工程”建设。持续对全镇视频监控中心的数字化系统升级，加强了人脸识别、智能巡屏等信息化技术的升级改造，实现社会法治治理智能化。
三是稳步开展“四官服务进村组”。组建 3 支四官服务队，深入村组开展矛盾调解、法律咨询、普法宣传等，将矛盾纠纷化解在源头、解决在基层，筑牢预防化解矛盾纠纷“前沿阵地”。截至目前，共开展调解、法律咨询、普法宣传等 20 余次，化解诉前重大隐患 32 余件。
四是稳步实施“多网合一”优化行动。以治安村为试点，编制**镇网格员职责清单，明确网格员工作职责，健全网格员队伍准入和退出机制，科学划分我镇网格，推进“五联共建”，推动资源统一调配，形成共建共治共享的良好局面。
（四）坚持德治为先，培树基层治理新风。以党史学习教育为契机，实现党史学习教育正心、道德教化润心、文化服务暖心。
一是开展党建创新提升活动。开展**镇党建创新提升活动，开展“我身边的优秀共产党员大家谈”活动，挖掘各行各业优秀共产党员，推出“道德榜样”5 名，让广大党员干部学有榜样、行有示范。
二是积极弘扬“德治”新风。利用宣传横幅、“秀美**”微信公众号等形式多途径开展党史学习教育，推进“党的创新理论万场宣讲进基层”活动，开展理论宣讲活动 20 余场，受众 2000 余人。
三是不断提高文化服务能力。2021 年以来，共开展了“心系弱势群体、传递组织温暖”“传承红色基因、弘扬大树精神”等活动 3 场，参与群众 600 余人。
（五）坚持群众为本，彰显基层治理温度。坚持从服务切入，不断创新工作载体，切实打通服务群众“最后一公里”，开展连心群众活动。创新开展以“领导干部下基层 破解难题担使命”为主要内容的党员连心群众活动，建立三级联系群众工作机制，促进党心民心交融。截至目前，全镇已有 200 余名党员结对联系群众 400 余名，解决问题 20 余件。
二、亮点工作 （一）坚持底线思维，做好“五防”工作 1. 坚持人民至上、生命至上，做好防汛减灾工作。一是全面开展隐患排查。组织 125 名镇、村、组干部成立 7 个隐患排查组，对全镇21 个地灾点和 4 个山洪点进行全覆盖排查，及时排查整治隐患 2 处。
二是认真开展宣传培训和应急演练。通过微信群、微信公众号推送防汛避灾知识 150 余条。汛期夜间、雨间防灾避险应急演练 99 场次。三是严格执行“三个避让”。今年，鹤梧村、沙坪村 3 个临时避险转移安置点共转移避险群众 3717 人次。
2. 坚持以人为本，常抓不懈，做好森林防灭火工作。组建 50 人半专业扑火队，成立镇级森林防火巡回宣讲队 7 个，村级森林防灭火宣传队 7 个；森林防火巡山护林 5 级“网格化”管理，层层管控，责任到人到点；实施群防群治末端发力终端见效工作制，镇班子成员包村，村干部包组，组干部包户，户与户实行“十户联保”工作机制。
3. 坚持外防输入，内防严控，做好疫情防控工作。一是人员摸排到位。建立网格员-组长-村干部-联村信息员-联村领导五级网格体系，每天及时报送摸排信息。近期开展入户敲门行动，截至目前，共摸排外来人员 1573 人，中高风险地区返汉人员 1 人，中高风险地区所在市的低风险地区返汉人员 149 人，境外人员 11 人。二是物资储备到位。建立专门的疫情防控物资储备室，现存储物资有：一次性医用口罩 3500 余个；防护服 36 套；84 消毒液 4 瓶；体温枪 8 个；喷雾器 3 个；洗手液 5 瓶；面罩 63 个；一次性手套 1600 个。三是宣传引导到位。印发**县疫情指挥部 8、9 号通告、雅安市疫情应急指挥部 10 号通告共 800 份，村村响播放 30 余次，户户张贴疫情防控明白卡。四是疫苗接种到位。截至目前，第一针接种数 6433 剂次，完成任务率 115.89%；，第二、三针应接数为 7959 剂次，第二、三针应
接未接数为 62 剂次，脱漏率为 0.78%。目前，正在开展加强针接种工作，截至 11 月 9 日，已通过微信群、短信和电话通知等方式对 119名符合接种条件的人员进行全覆盖通知。
4. 坚持关口前移，超前防范，做好重要时间节点重点人员管控工作。建立稳控台账，对全镇 23 名重点信访人员稳控。采取关口前移、重心下沉、超前防范的策略，“坐诊”改成“出诊”，变上访为下访。一方面依托村、组干部，形成镇、村、组相结合的三级防范和信息网络，使各类矛盾早发现、早预防、早处理，努力消灭在萌芽。另一方面建立社情动态例会制度和重大情况报告制度，定期分析镇内的不安定因素和可能造成上访的因素，掌握信息，了解动态，及时采取措施消除隐患。
5. 坚持方向不变，力度不减，做好环境保护污染防治工作。持续推进“三散”治理、工业企业深度治理等，大气环境质量持续好转。一是严格落实园区企业排放出口监督报告责任人制度，实现废气、废水排放出口 24 小时不间断监督。二是加大环境监管力度，定时开展环境巡查，出动检查人员 120 余人次，检查 128 家次，下发整改通知55 份，拆除违规管道 230 余米，新接粪水还田管道 300 余米。整改违规养殖户 10 家，由生态环境局立案调查 3 家，在中央环保督察期间实现零信访。三是开展好村庄清洁行动，持续推进城乡环卫一体化建设，实现城乡垃圾统一运输处理全覆盖，有效提升了环境卫生管理水平。
（三）高效服务，全力保障园区发展 1. 在建项目服务保障有力。组建工业园区工作办公室，全面做好**金炉科技有限公司等 6 家企业的改扩建项目，全力协调“6.30”边坡治理项目、**县嘉鑫新材料有限公司等在建企业项目的用地，2021年共计完成企业落地建设征地 400 余亩。截至目前，已完成**金炉科技有限公司(二期)等项目征地拆迁补偿工作、万里工业园区“6.30”污水管网灾后重建升级改造项目 14km 征地拆迁补偿工作和万里工业园区影响区红线范围内实物调查工作。
2. 企地矛盾协调化解有效。采取措施遏制和防范化解比利弗项目用工工伤矛盾，督促园区企业落实安全生产、生态环境保护、森林防火、防汛减灾主体主责，规范企业安全生产行为，切实履行企业生产主体责任和社会责任，积极协调处理园区工业企业发展需求与当地群众生产、生活需求关系，确保园区企业正常生产。
3. 搬迁遗留问题有序推进。累计开展搬迁信访解释回复 70 余项。主动开展园区卫生防护距离红线范围内，胡守荣、李勇等 5 户问题化解，上门解释答疑 20 余次，全县范围选择安置地 5 次，宣讲政策 2次。完成园区国有土地非耕化处置，彻底切除未搬迁户占种、抢种利益关联。
（四）推动产业提档升级，加快现代农业发展
1. 农民收入持续增加。已争取 15 万元农业补助资金，率先在洪福村、鹤梧村选择 3 个集中连片区域开展黄果柑高枝改良换头试点，试点改良品种为甘平、明日见等高糖低酸等优质品种，目前已纳入试点换头农户 68 户，改良试点面积 100 余亩。通过试点打造，带动周边农户积极开展柑橘产业品种改良和提质增效。
2. 乡村振兴高质量发展。持续推进五大振兴，找准脱贫攻坚和乡村振兴有效衔接的产业支撑点，持续抓好防止返贫动态监测，做好脱贫攻坚成果“回头看”工作。全面完成 7 个村共 150 余户“厕所革命”整村推进，实施产业道路提升、人居环境改造等项目 50 个以上，完成黄果柑高接改良试点 200 余亩，以“壹玖捌”等 9 个村集体经济公司为引领、洪福商贸综合体项目为载体，全面吹响村集体经济发展冲锋号。现洪福村正在积极增创为全市乡村振兴工作示范村。
3. 项目建设有序推进。2021 年全镇计划项目总计 7 个，现**镇坪安村 4 组通组路硬化工程、**镇洪福村公共厕所修建项目已完工；**镇沙坪村生产便道硬化项目、洪福村 1 组机耕道硬化项目、**镇洪福村人饮供水工程、**镇洪福村综合服务体项目、**镇坪安村 6 组路基工程改道加宽项目均在正常建设。
三、存在的主要问题 一是治理工作力量不足。目前我镇基层治理队伍仍然存在工作任务繁重，要承担计生、低保、民事纠纷调解、环保、创建等各项行政
性事务，且检查评比多、会议台账多、不合理证明多等，无法专业化、精细化地开展治理工作。
二是群众参与自治不够。目前，群众参与民主自治活力仍然不足，具体表现在参与群体单一，以老党员、离退休职工为主，年轻群体明显参与不足；参与渠道单一，多集中于村民的文体娱乐活动，对于涉及公共事务治理的民主协商议事等作用发挥有限。
三是服务供给能力不足。主要是基础设施不完善，服务内容单一，精细化、专业化水平不高；服务场地面积较小、服务设施较落后、服务方式偏于传统。
四、下一步工作计划 （一）进一步强化党建引领。2021 年，**镇将持续深入推进党建引领基层治理工作，不断提升基层治理能力，实现基层党建全面进步、全面过硬。
一是加强组织体系建设。将组织体系延伸至各村，引导驻镇单位与村党组织签订共建协议。
二是大力推进党员连心群众活动。2021 年，各级党员领导干部联系群众制度建立健全。到 2022 年，包社联村常态长效。
三是深化拓展区域化党建。坚持和完善区域化党建联席会议制度、民主科学决策、“三征三议三公开”工作法，积极吸纳发展优秀的驻镇单位党员、非公企业党支部书记、热心社会工作者和社会组织负责人担任区域党组织兼职委员，共同讨论决定辖区内重大问题，凝聚基层治理强大合力。2021 年，初步形成全区域统筹、各领域融合、多方面联动的基层党建新格局。
四是加强党组织书记队
伍建设。抓好党组织书记“选、育、管、用、储”5 个关键环节，建强“头雁”队伍，充实后备力量。目前，全镇 7 个村书记 55 岁以下6 个，占比 85.7%，大专以上学历 1 个，占比 14.28%。建立村书记绩效考核管理办法，推动能上能下。
（二）建立健全公共服务体系。公共服务体系主要包括...
篇三：基层治理体制机制创新
iddot;29·青年与社会 2019年11月下新时代推进农村基层社会有效治理的创新探索曹岩龙（沈阳建筑大学，辽宁 沈阳 110000）摘 要：党十九大报告之中明确的提出了要积极打造共建共治共享的社会治理格局，同时也对社会治理工作提出了全新的要求，但是，身处在全新的时代背景之下，农村基层社会有效治理工作也面临着全新的问题，所以文章也就新时代农村基层社会治理现状进行了概述，然后基于此提出了具体的创新措施，希望能够更好地推进农村基层社会有效治理。关键词：新时代；农村基层社会；有效治理；创新基层社会治理本身就是一项较为重要的工作，也是国家政权机关直接管理亦或者是与群众自治性组织有效结合在一起共同管理所管辖行政区域内基本公共事务的一项社会活动。新时代背景下推进农村基层社会有效治理是一项必不可少的工作，也是对社会生产以及农村群众社会生活造成直接影响的一项社会活动，可是就目前推进现状来看明显存在着一些问题。社会治理创新这时候就显得尤为的重要，其能够有效打破传统政府主导的管理模式，最大程度发挥出社会组织以及个人等多方面的积极作用，从而以共同的价值观来有效维系社会结构稳定，真正实现基层社会治理体系的创新。一、新时代农村基层社会治理现状为了更好地推进农村基层社会有效治理创新工作，笔者也从以下两个方面对新时代农村基层社会治理现状进行了探究 ：（一）整体环境方面从这一方面来分析的话，现如今我国刚好处在重要战略发展机遇期，发展前景十分的光明，可是同样也面临着较为严峻的挑战。一方面是因为在改革不断推进与深入的环境下，社会结构也发生了显著变化，各类社会矛盾也因此而不断加深，公共安全风险相较于之前而言有了明显的增多，农村基层社会治理对象也因此而变得越发的复杂化。另一方面则是因为互联网、大数据、人工智能以及云计算等技术的不断发展，也促使社会治理面临着全新的课题，新型的违反犯罪现象开始涌现，传统违法犯罪手法也因此而发生了变化，这也对新时代农村基层社会有效治理造成了影响。（二）区域形势方面在新时代背景之下，因为受大环境所影响，农村基层社会治理形成也呈现出了类似的情形，社会矛盾开始变得越发的多样化，各种类型的隐患开始集中出现，农村基层社会治理工作任务因此而变得越发的繁重。就新时代农村基层社会有效治理现状来看，其主要呈现出了以下几点问题 ：首先，社会主要矛盾变化与依法思维能力还是欠缺，在展开治理工作的时候，部分干部依法思维还不够强，经济、政治思维弦绷得很紧，法治思维弦相对较弱，部分法治方式都十分欠缺，没有严格按照相关法律体系办事 ；还有部分法治能力十分欠缺，出现了一些违背法律的现象。其次，现有的体制机制与共建、共享以及共治格局之间存在矛盾，其作为现如今基层社会有效治理新模式，也是构建和谐社会发展的必然要求，但是，从具体基层治理现象来看，市场机制使用以及调动各方积极性之间的衔接还尚不够成熟，所以需要不断进行完善。最后，则体现在智能化、信息化时代背景下，基层专业人才匮乏这一点上，毕竟在高科技时代背景之下，基层社会有效治理人才要求也因此而不断提升。但是，从目前来看，明显还是缺少这一类的人才，这也抑制了新时代农村基层社会有效治理工作的实施。二、新时代推进农村基层社会有效治理的创新措施上述分析中我们了解到新时代推进农村基层社会有效治理的现状，而要想真正做好这一项工作，可以从以下几点来进行创新：（一）构建出共建、共治、共享社会治理格局十九大报告之中就明确的提出要对社会治理体制进行完善，尽可能提高社会治理法制化、社会化、专业化以及智能化等水平，这也是新时代农村基层社会治理工作面临着的新要求。所以要想实现新时代推进农村基层社会有效治理创新这一目的，在实际工作中一定要积极构建出共建、共治、共享社会治理格局。具体而言，首先，需要落实党委政府的领导责任，真正将农村基层社会治理工作也纳入到工作议题之中，各个乡镇、区单位最好是承接相应的办事、领导机构，这样就能为这一工作实施奠定良好的基础。其次，要对相关部门的责任进行严格落实，强化目标管理责任制，真正将综合责任制落实情况有效的纳入到党政领导班子以及领导干部年度述职报告工作之中，同时结合实际来构建出相应的考核评价体系，以此来对这一项工作进行量化评价，从而促进农村基层社会治理工作的有序推进。再次，还需要不断强化社会组织的协调责任，不断完善内部机构以及自我管理组织，以此来有效推动非公有制经济组织来承担起社会责任，这样就能将其对于基层社会治理的作用充分的发挥出来。最后，还需要在治理过程中尽可能调动起基层群众的参与度，通过对群众参与社会治理途径进行创新与拓展，来更好地落实这一项工作。例如，可以积极开展人民调解工作亦或者是对群众各种利益纠纷进行化解与处理等等，这样就能真正实现农村基层社会有效治理。（二）对农村基层社会治理体系进行完善新时代推进农村基层社会有效治理工作的时候，还需要对农村基层社会治理体系进行完善，积极构建出自治、法治、德治相结合的农村社会治理体系。十九大报告之中明确提出了乡村振兴这一发展战略，并且要求做好农村基层基础工作以及社区治理体系建设，以此来推动社会治理中心逐渐向基层开始下移，从而真正有效实现政府治理与社会调解之间的良好互动。而要想做好这一项工作，首先一定要加强自治，积极开展“十星文明户”、 “五星乡村”等创建活动，同时将“一约四会”制度有效的落实下去，这样就能真正让文明之花开遍整个家庭。其次，需要注重法治建设，即在实际工作过程中要大力推进普法工作，尤其是在农村基层社会群体之中一定要做好法律服务体系普及工作，这样就能及时有效的化解社会矛盾，同时有效加强农村基层社会治理。最后，还需要强化德治工作，即在农村基层社会有效治理过程中，要积极展开群众道德工程建设、诚信建设，以此来有效提高群众自律意识，让其能够对社会主义核心价值观形成正确把握，从而有效推进农村基层社会有效治理。（三）让农村基层社会治理变得更加系统化·30·青年与社会 2019年11月下新时代推进农村基层社会有效治理工作的时候，还需要坚持专项治理与系统治理、综合治理、依法治理以及源头治理等多方面的有效整合，以此来让农村基层社会治理因此而变得更加的系统化，从而有效提升工作治理。首先，系统治理就是指治理主体在工作中要改变传统治理理念，明确农村基层社会治理主体以及其相互关系，在发挥出政府主导作用的同时，将社会自我调节以及村民自治等作用也充分发挥出来，从而才能有效实现治理。其次，依法治理则是要求农村基层社会治理过程中，尽可能调动基层综合治理力量，扎实的做好矛盾纠纷排查工作，治理方式则可以从之前的管控规则及时的转向为法治保障，这样就能真正有效将纠纷化解在萌芽状态。综合治理则是要求在治理过程中做好社区治理工作，真正将农村社会治理中心普及到基层，这样才能真正实现政府治理、居民自治以及社会调解等多方面的良性互动，从而有效避免极端事件的发生。最后，源头治理则是指在治理过程中要从后置及时的转移到源头治理，对社会心理服务工作加强重视，积极探索出全新的治理方式，如对留守老人儿童、辍学未成年人等弱势群体可以定期进行走访，以此来对其进行心理咨询与引导，从而真正有效提高其自身防护能力，落实农村基层社会有效治理。三、结语综上所述，自党十八大以来，习近平总书记就提出了乡镇振兴这一发展战略，并且要求要积极推进农村基层社会有效治理工作，真正做好社会治理制度建设，从而打造出共享、共建以及共治理农村基层社会治理格局。而为了能够形成有效的农村基层社会治理秩序，本文也提出了具体的创新措施，希望以此来有效推进新时代农村基层社会有效治理，更好地落实党十九大号召。参考文献[1] 张义祯.新时代推进农村基层社会有效治理的创新探索——福建省大田县住村特派员制度研究[J].中共福建省委党校学报,2018,No.457(5):95-102.[2] 佚名.关于新时代加强和创新基层社会治理工作研究——以石家庄市栾城区为例[J].中共石家庄市委党校学报,2019,21(1):46-48.[3] 佚名.基层社会治理的内容呈现、经验总结与优化路径——以遵义凤冈县为例[C]// 以人民为中心——凤冈县“四直为民”实践探索与理论研究,2017.[4] 苏惠芳.创新社会治理的基层实践[J].西部大开发,2014(11):83-85.基金项目：2018年度沈阳市哲学社会科学规划课题，课题名称：推进沈阳农村基层新时代文明实践中心路径措施研究，审批单位：沈阳市哲学社会科学学术委员会领导小组，课题编号：18067Q。作者简介：曹岩龙（1988- ），男，辽宁沈阳人，讲师，沈阳建筑大学机械工程学院，研究方向：马克思主义中国化。民办高职院校团学干部的培养与管理探析——以广州城建职业学院为例甄伟文（广州城建职业学院 经济与管理学院，广东 广州 510925）摘 要：高校团学干部队伍作为高校学生群体当中的中坚力量，是学校开展学生工作的重要载体，肩负着服务在校师生、传播正能量、引领新文明、建设和谐校园的重任，在学校与学生之间起着桥梁纽带作用。民办高职院校较本科院校而言学制更短、学生文化水平偏低、学生综合素质不高，这导致了民办高职院校团学工作存在很大的被动性。文章以广州城建职业学院为例，针对民办高职院校在团学干部培养和管理中存在的问题进行分析研究，提出相应的行之有效的建议和措施，助力民办高职院校更好地对团学干部进行培养和管理，提升团学工作的质量和水平，促进学校的高速发展。关键词：民办高职院校；团学干部；培养；管理一、民办高职院校团学干部培养与管理的现状分析（一）社会大环境方面随着高校招生形式的改革、高校扩招等一系列政策的实施，民办高职院校的招生形式越来越严峻，很多民办高职院校为了提高新生的报到率，加大自主招生和学业水平考试的招生人数比例。因为自主招生和学业水平考试这两种招生形式门槛较低，考试题目简单，通过率较高，所以导致生源质量逐年下降，这也就直接影响了团学干部的质量，导致团学工作水平滞后不前。据悉，近年来，民办高校团学组织新生干事报名人数逐渐减少，综合素质、工作能力和工作积极性越来越差。（二）学校方面据了解，目前大多数民办高职院校在团学干部的培养和管理中存在以下问题 ：（1）团学干部选拔机制、管理机制、培养机制等不完善，导致干部的质量不高、能力不足、积极性不高 ；（2）团学干部很多时候是被用于充当校内甚至校外各种活动讲座的观众，协助学校各个部门进行活动的举办布场等，没有发挥团学干部真正作用 ； （3）指导老师配套不足，学校团委的专职团干人数配备不足，二级院系团委专职团干人数配备更是不够，基本上只有一个指导老师担任书记，也就是说一个书记带领二级学院的所有组织，包括团委、学生会等，这样工作量很大，导致工作效率低下 ；（4）指导老师经验不足、能力不够、水平不高、流动性大等。（三）团学干部的特性方面经调查，民办高职院校团学干部具有以下几大普遍特性 ：（1）因为招生形式的变化，团学干部中大部分是通过自主招生和学业水平考试录取的学生，他们的文化科学水平不高，学习能力较差，自主学习能力偏低，很多干部因为团学工作的繁琐影响学习，导致期末挂科 ；（2）政治理论水平偏低，
篇四：基层治理体制机制创新
管理与科技·2019／1122018 年 11 月 14 日，习近平总书记主持召开中央全面深化改革委员会第五次会议。会议审议通过了《“街乡吹哨 部门报到”——北京市推进党建引领基层治理体制机制创新的探索》，指出 ：推动社会治理重心向基层下移、把基层党组织建设成为领导基层治理的坚强战斗堡垒，是党的十九大提出的重要任务。2018 年 3 月以来，北京市委以“街乡吹哨 部门报到”改革为抓手，把“街乡吹哨 部门报到”列为全市“1 号改革课题”，积极探索党建引领基层治理体制机制创新，聚焦办好群众家门口事，打通抓落实“最后一公里”。让最了解群众诉求的街乡基层一线，发出解决问题的集合令，各部门共同响应、服务群众。通过赋权、下沉、增效，推进基层治理体制机制创新，切实做到民有所呼、必有所应。北京在推进“街乡吹哨 部门报到”改革过程中，创造出破解基层治理难题的街巷长和小巷管家制度。这一制度是落实习近平总书记关于“城市管理要向街巷胡同延伸 , 在精细处见功夫”重要指示精神的科学举措。经过近两年来的实践，街巷长和小巷管家共发现、上报、解决了近 30 万件城市管理和环境建设问题，特别是发动和带动广大群众踊跃参与街巷环境整治提升实践。为进一步宣传北京创造的可推广、可复制的街巷长和小巷管家制度经验，本刊邀请专家学者和实践者撰写文章，深入剖析街巷长和小巷管家制度的内涵，总结北京经验，供实践者参考。聚焦“街乡吹哨 部门报到”□ 本刊编辑部本·期·策·划Special Subject 聚焦“街乡吹哨 部门报到”
——北京基层治理体制机制创新
13城市管理与科技·2019／1超大型城市基层治理的“北京经验”本·期·策·划Special Subject 聚焦“街乡吹哨 部门报到”
2017 年 3 月底，蔡奇同志到东城区和西城区部署集中开展背街小巷整治提升三年行动计划时，首次提出要建立街巷长制。他指出：要以“十有十无”为内容集中开展背街小巷整治提升三年行动计划，把责任落实到街道、社区，建立“街长”“巷长”制，聘请市容市貌监督员，加强日常管理监督，通过“日巡、周查、月评、季通报”，下决心解决主支干道、背街小巷环境整治问题，创建一批示范街面、精品胡同。从此，街巷长制在北京全市范围内推广开来。至 2018 年 6 月，街巷长制实现了在全市各区、街（乡）的全覆盖。街巷长制是“街乡吹哨
部门报到”的重要组成部分，是北京城市基层治理体系构建过程中取得的重要创新成果。一年多来，通过实施街巷长制，推动了“小街乡、大治理”，优化了城市基层治理格局，创新了城市基层治理方式，实现了基层治理模式重大创新，推动了北京这座伟大城市的深刻转型，增强了人民群众对城市美好生活的获得感。一、街巷长制责任体系、工作机制和主要职责（一）街巷长制“三级”责任体系北京街巷长制在全市建立、区级组织、街道（乡镇）实施的三级责任体系，层层负责、层层落实背街小巷的环境整治提升、日常精细化管理和深化文明创建任务。三级责任体系是 ：街巷长制由市、区、街道（乡镇）三级责任体系构成，市城市管理委和首都文明办负责全市街巷长制推进工作，区和街道（乡镇）分别设立总街巷长、副总街巷长和街巷长办公室 ；区级总街巷长一般由区委区政府主要领导担任，街道（乡镇）总街巷长一般由街道（乡镇）主要领导担任。街道内“街长”原则上由街道（地区）副处级（以上）领导干部担任 ；“巷长”原则上由街道（地区）科级干部担任 ；力量不足的街道，也可协调驻地科、队、站、所安排科级干部或由组织部委派科级挂职干部担任，街道还可根据辖区具体情况，自设 1~2 名副街巷长协助开展工作。另外，在某些乡镇，结合实际情况，有的街巷长由有威望的老党员担任。（二）街巷长制“五项”工作机制——常态化管理机制。通过“日巡、周查、月评、季点名”，实现街巷长对街巷环境整治工作的常态化管理 ：日巡，要求街巷长对照《街巷长巡查清单》对所负责街巷环境情况进行巡查，并做好《街巷长工作日志》巡查记录；周查，要求各街道每周组织对辖区内大街小巷环境整治和日常精细化管理、文明创建以及街巷长履职情况进行一次检查并提出整改意见 ；月评，要求全区每月组织对辖区大街小巷环境整治和日常精细化管理、深化文明创建和街巷长履职情况进行一次检查，总结经验、分析问题、提出改进措施，并且推选月度优秀街巷长，评比月度文明街巷 ；季点名，要求区城市管理委每季度组织召开一次城市管理联席会议，研究推进辖区内大街小巷环境整治提升、日常精细化管理、深化文明创建及街巷长工作开展情况，总结分析，点评通报。——监督考评机制。各区总街巷长办公室按照街巷长履职情况，对照街巷长工作职责，量化工作标准和任务，综合街巷基本情况、重点工作等因素设定难度和加权系数，每月对街巷长进行考核，并将考核结果作为干部年终考核和提拔使用的重要依据，并在全区通报。——能力建设机制。加快街巷长综合素质能力的培养，建立街巷长岗位培训制度，有计划组织业务培训、专项培训，促进街巷间互访交流，不断提高街巷长业务知识水平和岗位综合素质 ；重视街巷长队伍整体素质的建设，通过传帮带、交流学习，缩小各街巷长能力差异，重点培养街巷长的问题处置能力、沟通协作能力、做好群众工作的能力、政策宣讲能力、化解矛盾的能力、处理突发事件的应变能力和体察民意、服务群众的能力。——“小微执法”机制。赋权街巷长组织和调度社区层面联合执法的权限，针对堆物堆料、乱停车、地桩□ 杨松 北京市社会科学院经济所所长
城市管理与科技·2019／114地锁等群众反应强烈、执法程序简单的环境问题，发挥“小微执法”精准快的优势，实现背街小巷环境问题的全面监管、快速响应、高效处理。——责任公示机制。在街巷明显、适当的地方设立美观、简约，易识别的街长巷长公示牌。公示内容包括 ：街巷长姓名、职责、联系方式等管理信息，以及街巷二维码、公共设施维护等服务信息内容，方便市民反映问题和公开监督。（三）街巷长工作职责街巷长的工作职责，概括起来主要有知情、监督、处置和评价等四项主责。一是知情。街巷长需要掌握和熟悉责任街巷的基本信息和各方面情况，熟知街巷内的环卫、绿化、物业等专业作业队伍，公安、城管、工商等综合执法力量以及和各类协管员、网格员、小巷管家、物业服务人员情况，熟知环境整治提升“十有十无一创建”内容、精细化管理要求，以及城市管理领域的相关政策法规，了解责任街巷内环境整治提升进度及影响街巷市容景观、环境秩序的问题情况。二是监督。街巷长要履行巡查责任，对责任街巷开展常态化巡查，及时解决日常巡查中发现的问题，需要协调相关部门做好协调沟通，对短期内不能解决的重点难点问题报街道街巷长办公室，并跟进问题办理。三是处置。街巷长对综合执法部门的履职情况、专业作业队伍的作业情况和各类协管员、网格员、小巷管家、物业服务人员的工作情况进行监督，每月对其履职情况进行评价，并反馈至街巷长办公室，教育、劝阻各类违法违规和不文明行为，对不服从劝导的行为，及时向执法部门进行反映。四是评价。积极走访街巷内商户、驻区单位、居民群众，收集意见建议。配合街道、社区、网格小组搞好街巷居民公益事业和公益活动，协助街道、社区加强居民自治管理，宣传动员区域内社区居民、小巷管家等各种力量参与街巷治理。二、北京街巷长制创新的基本经验一年多来，在市委坚强有力的领导下，市、区、街（乡）各级政府坚决贯彻“四个中心”的城市战略定位，从首都政治站位高度，积极落实市委“街乡吹哨
部门报到”实施方案，全力推进街巷长制工作，积累和形成了具有北京特色的治理经验。——构建党建统领综合协调的领导体制。一是以党建统领街巷长制工作，充分发挥各级党组织的领导作用。二是建立区街两级主要领导负总责、综合协调的领导机制，实施推行街巷长制，统筹协调各方面的工作。三是坚持制度先行，通过建章立制实现对街巷长工作的统一领导，制定“街巷长制实施意见”“街巷长管理办法”“考核办法”等管理政策，统一指导和规范街巷长工作。——坚持扎根基层服务群众的基本定位。一是坚持扎根基层。街巷长不是“官职”，不占编制，坚持扎根在街乡基层，这就是街巷长的基本定位。二是坚持服务群众。三是治理成效，更注重群众感受。——把筑牢队伍基础建设摆在突出位置。一是精心组织，选拔精兵强将担任街巷长。二是加强培训，提升街巷长的履职能力。
三是强化激励考核，不断优化街巷长队伍。
——不断优化和细化街巷长工作流程。一是明确了街巷长在街道管理组织创新流程中的枢纽地位。二是理顺了街巷长与专业部门、网格部门等执法管理部门的工作关系。三是明确了街巷长为驻街巷单位、商户、居民服务的工作程序。——多元主体协同治理实现公众广泛参与。一是发挥多元主体协同治理，实现街道事务社会共治。二是发挥街道理事会、物业公司、小巷管家、志愿者作用，实现基层区域自治。三是通过项目化运作，实现基层治理创新。——拓展街巷长服务范围打造创新服务链。一是拓展街巷长服务范围和领域。二是打造创新服务链，将街巷长制延伸到“小巷管家”。——努力营造街巷长良好的工作环境氛围。一是加强舆论宣传引导，营造良好的环境氛围。二是加强思想培养和业务指导，营造良好的工作氛围。三是加强组织关怀，建立良好的保障体系。三、北京街巷长制的理论和实践创新价值北京街巷长制的探索和实践过程，是在习近平新时代中国特色社会主义思想指导下城市“精治共治法治”理念在北京基层治理的生动实践过程 ；北京街巷长制取得的重大成就，是倡导实践创新、尊重群众首创精神、坚持以人民为中心理念的具体体现 ；北京街巷长制实践中形成的宝贵经验，是党和政府、各级干部和人民群众贯彻落实十九大精神在城乡基层治理创新中创造的共同价值。街巷长制是对现代治理理论的创新和发展，是超大型城本·期·策·划Special Subject 聚焦“街乡吹哨 部门报到”
15城市管理与科技·2019／1市基层治理体系的重大创新成果，对我国基层治理体系构建和实践创新具有重要的示范意义。（一）打造无缝政府，实现了职能部门与专业资源高效整合20 世纪 90 年代“无缝隙政府”理论在美国应运而生，其实践应用遍及欧美国家。街巷长制体现了“无缝政府”理论的基本要求和特征，符合现代政府改革的方向和潮流。街巷长制通过“街乡吹哨
部门报到”的组织方式和运作方式，打破了传统的部门、层级以及职能的边界，将政府组织的层级、职能和部门全方位地打通，提供了一种以居民需求为导向的、精细化的、个性化的、全方位覆盖的基层治理和公共服务模式。从无缝政府理论角度看，街巷长制的理论和实践价值在于 ：第一，街巷长制超越了以往那种简单向基层放权、放人、放资源，甚至是简单扩充基层政权人员编制和队伍的传统做法。“管理重心下移、职能下沉”是近年来很多地方政府都在积极探索的课题，也创造了很多新的经验。如，北京石景山区通过城市综合管理体制改革，推动城市管理重心下移和专业职能下沉，构建了党建统领下的行政综合、法治综合、上下综合、社会综合的综合管理体系。具体做法是区各职能部门向街道派出管理人员并在街道现场办公，由街道统一领导、管理和调配。石景山改革成功就在于街道层面的高位统筹领导发挥了作用，实际上也为后来的街巷长制积累了经验。我国各地的探索经验表明，如果缺乏街道的统筹协调作用，简单地将区级政府职能部门向下延伸容易陷入新的各自为政、条块分割的怪圈，部分事务可能在街道层面互相推诿扯皮，各种资源和力量之间可能会产生新的“缝隙”，从而降低处理事务效率，也会产生新的基层治理“碎片化”问题。因此，治理重心下移必须寻求弥补这种体制和管理“缝隙”的办法，在基层整合资源、形成合力，将各种队伍和资源拧成一股绳，而不是简单解决人财物的数量问题和归属问题，而街巷长制就是发挥了弥补这种“缝隙”的关键性作用。第二，街巷长制协调、整合了各种治理资源，产生了资源叠加放大效应。过去，城市环境整治和基层治理大多依靠纵向的行政治理，以及由社区服务站、居委会、社会组织、专业人士等构成的横向网络化治理，这种既有治理方式条块分割的特点造成了体制上的管理壁垒。街巷长制突破了这一体制障碍，街巷长岗位正好处于条块结合的坐标点，政府各职能部门和基层街区的管理网络由于街巷长的角色得以建立密切联系，打通了上下左右联系，实现了政府职能的无缝连接。同时，街巷长的岗位角色便于密切联系群众，及时了解百姓的意见和需求，有效地推动北京城市治理走向精细化，创新了社会服务管理体制。因此，北京街巷长制的实行，打破了原有的城乡基层公共服务格局，形成了以街巷长为枢纽的公共服务网络，从体制上推动了城乡公共服务的换挡升级。（二）实施流程再造，优化街巷治理结构20 世纪 90 年代以来，以美国为代表的西方国家相继将业务流程再造理论引入公共管理领域，实施“政府再造”“流程再造”，从而引发了公共管理革命的新浪潮。流程再造的基本内涵就是 ：以公众为出发点，以流程为中心，以服务链为纽带，以扁平化组织模式为目标来塑造政府流程。流程再造理论的意义不仅仅是业务流程的简化，代表的是政府组织理念的更新。流程再造意味着从职能管理到面向流程管理的转变，意味着全新的政府组织运行方式以及构成模式。街巷长制实质上就是政府服务流程再造在北京的实践和创新。其理论和实践价值在于 ：第一，街巷长制把满足居民需求作为...
篇五：基层治理体制机制创新
天津市委党校学报 2"2" 年第 6 期DOI ：10.
16029/j.
cnki.
1008-410X.
2020.
06.
005从空间整合到服务供给:区域化党建
推动城市基层治理体制创新 "王磊［ 摘要 ］ ］ 城市基层区域化党建规划亟须从城市空间再造入手 ， 用 " " 空间规划 ％ 手段建立城市基层物质空
间 、 政治空间 、 治理空间及发展空间联通 ， 基层党组织体系与基层行政体系 、 社会体系联接 ， 基层党建的政治功
能与社会功能联体 ， 党建服务供给与基层社会治理创新联动的城市基层区域化党建格局 & & 党建引领下的城市
基层治理体制创新要求以基层空间形态的整合带动基层治理资源集聚与流通为突破口 ， 以公共服务供给体
系与供给能力现代化为目标 ， ， 以 突出基层党建的治理功能 、 强化开放式基层党组织再造为手段 ， 将基层党建组
织化嵌入基层治理体系 ， 融通基层党建服务链与城市基层治理链 & &［ 关键词 ］ ］ 空间整合 ； 区域化党建共同体 ； 党建规划 ； 社会治理共同体中图分类号: D267.
7
文献标识码 ：
A
文章编号 ：
1008-410X （ （ 2020
）
06-0037-10党的十九大报告指出 ， 要以改革创新精神探索通过加强基层党的建设引领社会治理的路径 ， 推动
基层党建工作全面加强 、 不断进步 ， 社会治理有序推进 、 健康发展 ％ 习近平提出 ：
“ 推进基层党建工作
创新,要主动适应城市社会群体结构和社会组织架构的变化 ； 把加强基层党的建设 、 巩固党的执政基
础作为贯穿社会治理和基层建设的一条红线 ” * 1 ］
% 基层党建 ， 特别是区域化党建 ， 作为城市基层政党
建设的一种工具性策略 ， 被视为能够加强政党执政地位 、 优化城市治理的重要工具 ％ 我国基层城市治
理中的执政党基层组织建设 ， 作为城市基层治理中结构层面的问题 ， 必须突破单一的 “ 基层党建研究 ”
或者纯粹的 “ 城市基层治理研究 ” ％ 因此,探讨如何以空间规划推动构建区域化党建共同体 ， 促进城市
基层治理体制创新 ， 无疑具有鲜活的时代背景与强烈的现实意义 ％— 、 问题的提出区域化党建是中国共产党在长期执政建设的实践过程中产生的一种新模式 ， 它是基于社会形态
的深刻变迁 ， 为克服党的基层组织的 “ 离散化 ” 和 “ 悬浮化 ” 的不良现象 , 按照区域统筹 、 资源整合的
理念,在一定的区域范围内统筹设置基层党组织 、 统一管理党员队伍 、 通盘使用党建阵地 ， 形成以街道
党工委为核心 、 社区党组织为基础 、 其他基层党组织为结点的网络化体系 % 这一模式受到学术界
的理论关注和传播 ， 自 2004 年起 ， 上海 、 宁波等率先开展区域化党建试点工作 ， 推行产生的经验在全
国引起了广泛关注 ％从既有的研究文献来看 ， 当前学者们对区域化党建的研究主要集中于两个方面 ：
一是区域化党建
的经验做法与实施路径 , 特别是基于基层党建方式的改革和创新 ； 一是区域化党建引领下的基层社会收稿日期 ：
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2019-11-16作者简介 ：
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王磊 （ 1993
— " " 男 ， ， 江 苏苏州人 ， 同济大学政治与国际关系学 2 博士生 ， ， 上海 200092" 本文为国家社科基金项目""国家治理体系和治理 ］ 力现代化 ” 研究重大专项 “ 大数据时代超大城市精细化管理
的机制体制创新及其关键技术应用研究 ” ” （ 批准号 17VZL020 ）
的阶段性研究成果 & &
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治理研究 ％ 前者的分析视角停留在基层党建本身 ， 强调 “ 区域化党建 ” 作为 “ 单位制党建 ” 模式的延伸
与拓展 ， 日益成为基层党建工作创新的重要形式 * + 。
这类研究主要以揭示区域化党建的理论内涵
与实施功效等规范性议题为研究对象 ， 以阐释区域化党建的优越性 、 论证区域化党建的恰适性为研究
目标 。
“ 区域化党建引领下的基层社会治理研究 ” 主要关注区域化党建的社会治理价值 ， 认为区域化
党建是复合社区党建和社区治理两大体系的有效方式 * ］ % 这种研究主要强调区域化党建的社会治
理功能 ， 一般是从区域化党建与基层社会治理的相互关系出发 ， 认为区域化党建能够适应社会治理的
基本需求 ？ ， 论述基层党建引领城市社会治理的现实困境 * ］ 、 实践创新 * ］ 与可行路径并论证党
建引领下的基层社会治理创新正成为社会治理体系与治理能力现代化的着力点 * 1 ］ %综上所述 ， 现有的区域化党建研究主要是围绕 “ 区域化党建的发生逻辑 ”“ 合理性与优越性 ” 及 “ 区
域化党建的治理价值 ” 展开的 ％ 近几年来 ， 学界对区域化党建的研究已从原来的理论内涵解析的规范
性研究转向党建引领下的基层社会治理创新研究 ％ 但既有研究趋向忽视了区域化党建的空间内涵 ，
没有解决区域化党建对基层社会治理体制创新之间的关系问题及党建的服务供给功能与社会治理之
间融合问题 ％ 因此,本文通过分析城市基层党建主体类型 、 党建形态及空间分布特征 ， 阐明区域化党
建的生成逻辑及其功能发挥 ， 围绕 “ 城市公共服务供给 ” ， 形成并打造以区域化党建的 “ 基层党建服务
链 ” 融通 “ 基层社会治理链 ” ， 最终实现区域化党建引领下的基层社会治理体系创新 ％二 、 空间意识萌芽 ：
区域化党建的生成逻辑学界研究区域化党建的生成逻辑一般是从宏观的社会结构转型为切入点 ， 特别强调社会结构变
迁对党的基层组织结构造成的冲击 ％ 有学者认为区域化党建的衍生逻辑表现为在城市化和经济转型
的共同作用下 ， 我国城市社会出现了严重的分化和重组 * 2 ］ , 特别是 “ 单位社会 ” 的变迁导致单位制党
建 “ 离散化 ” 和 “ 悬浮化 ” 的问题 ， 给基层社会带来一定的政治风险与社会风险 ， 由此产生了从单位制党
建向区域化党建转型的内在需求 * ］ % 这种宏观分析视角对区域化党建的生成具有一定的解释力 ， 但
其时效性正在流失 ％ 如有学者认为 “ 商务楼宇是现代城市经济的一种重要新表现形式 ， 有着自身的运
作逻辑 ” * 3 ］ ， 其中聚集的 “ 两新 ” 组织已成为基层党建的 “ 飞地 ” 与 “ 盲区 ” * 2 ］
% 因此 ， 为克服社会结构
变迁动因论 （ 宏观视角 ）
的不足 ， 本文认为在分析区域化党建的生成逻辑时 ， 应将城市基层空间的特征
和基层党建资源要素考虑在内 ， 提出区域化党建的生成逻辑源于 “ 城市基层党建的空间结构及其特
征 ” 与 “ 基层党建资源碎片化现实和党建一体化需求之间的矛盾 ” 的共同作用 ％（ 一 ）
外推力 ：
城市基层党建的空间复合性特征空间政治学已经成为学界分析社会政治现象,尤其是城市社会治理的一种重要研究视角 ％ 列斐
伏尔是最早系统阐述空间概念的学者 ， 他认为 “ 空间是资本主义条件下社会关系的重要一环 ， 它是在
历史发展中产生的 ， 并随历史的演变而重新结构和转化 ” * 4 ］ （ P86 ）
只有社会关系在空间中得以表达
时 ， 这些关系才能存在 ， 在此过程中也就产生了空间本身 ” * 5 ］ （ P97 ）
% 因此 ， 空间是社会的产品 ， 社会
空间既是行为的领域 ， 也是行为的基础 * 6 ］ （ P30 ）
%城市空间异质性特征的复合构成了城市基层 “ 整体性 ” 党建 一 一 区域化党建的外在基础 ％ 作为区
域化党建的空间载体 ， 城市空间具有地理性 、 政治性和社会性三大基本特征 ， 空间特征的复合是区域
化党建生成的外在基础 ％ 首先,地理性特征是城市空间作为承载人类行为发生的 “ 场域 ” * 7 ］ （ P131 ）
而
具有实体属性 , 它是城市空间的物理属性 ％ 地理性空间是基于自然环境 、 地理位置等特定地理学要素
自发产生的实体空间 ， 地理性是城市地域空间的首要特征 ％ 因此 ， 基层城市人口地域维度上的流动 ,
即党建服务对象和社会成员的 “ 人 一 地 ” 位置相对移动 ， 决定着基层党建的稳定化和常态化机制的作
用效能 ％ 其次,城市空间能够满足居民日常生活需求 ， 具有社会性 ％ 这种特征是以地理临近性为基础
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形成的空间 ， 它体现了人与人之间的社会联系 、 共同生活的一种形态 ％ 这种社会性的流动强调社会成
员之间的社会属性 、 社会关系甚至阶层结构的变动 ％ 这种变动可能会给基层党建带来能否满足社会
成员的多元化需求及能否适应城市空间中人口结构变化等问题 ％ 最后 ， 城市空间所蕴含的地理特性
与社会属性使其成为国家治理的基本单元 ％ 城市空间排列着社会治理的各种力量 ％ 城市空间长期处
于高密度的国家治理过程之中 ％ 在国家权力与空间边界的联合塑造下 ， 城市空间成为社会治理与基
层党建的 “ 领域单元 ” ， 这种单元是通过 “ 空间行政层级体系 ” 与 “ 行政区划体系 ” ① 串联,并由此形成国
家 “ 纵向到底 、 横向到边 ” 的权力结构 。这种空间特征的复合性要求以 “ 整体性 ” 党建的方式推动空间重组 、 组织重建和关联再造 ， 强化区
域化党建的生成 ％ 人造环境 （ 城市空间 ）
是对社会关系的粗暴浓缩 , 城市设计者置身于社会空间之中 ，
对空间加以排列和归类 ② ， 以便为特定阶级效劳 。
在该过程中 ， 国家政治权力主导一切 ， 权力将空间
的地理性特征与政治性 、 社会性特征联系在一起 ， 建构起 “ 中心控制边缘 ” 的等级化空间结
构 * 14] （ P86 ）
% 以此观之 , 作为城市基层党建活动载体的空间是社会的产物 ， 是特定阶级权力意志的体
现及权力运作的结果 ％ 所以 ， 区域化党建力图打破空间行政层级体系的 、 科层化的党组织管理方式 ，
将区域内的各种机关 、 社区 、 “ 两新 ” 组织吸纳进当地党委的统一部署之下 ， 开展党建活动 ， 以此解决城
市空间的复合性和流动性对基层党建造成的问题 * 8 ] %（ 二 ）
内驱力 ：
空间结构上的城市基层党建资源碎片化区域化党建的第二大动因源自对城市基层空间范围内党建资源的整合需要 ％ 城市空间特征的复
合导致基层党建生态环境发生重大转变 ， “ 城市基层区域化党建是基层党建生态环境转换背景下的重
要制度创新 ， 承担着对城市基层党建资源整合的重任 ” 1 9 ]
% 这种转变从多个维度解构了以地理性为
基础的空间观 ％ 首先 ， 在新社会条件下 ， 网络社会的兴起正在重新阐释地域空间的基础构成 ％ 在城市
空间中交织穿插的网络社会瓦解了地理边界划定的空间单元 ， 空间与空间之间形成新的且更为隐秘
的互动模式与功能联系 ％ 其次 ， 地理边界与社会边界的流动解除了人与特定空间之间的强依附关系 ，
以空间结点为基础的社会整合的有效性必然下降 ％ 通用网络技术重新塑造了城市地理空间与社会空
间的匹配关系 ， 地理空间不再是单一 、 封闭的集聚中心 ， 而成为多向 、 开放的存在 ％ 此外 ， 流动性进一
步将政治空间从地理空间中释放出来 ， 城市空间中的公共议题 、 公共资源与公共权力配置呈现弥散性
特征 ， 权力资源的流动加剧碎裂了地理空间与政治空间之间的适恰性关系 ％ 可见 ， “ 作为领域单元的
"地域"不再具有原生的社会团结基础 ， 并将集中面临权力构成和秩序维持的政治挑战 ” 2% ] %当传统领域单元解体 ， “ 以垂直性整合为特征的党建组织体系转向以市场为基础的 、 彼此互动更
加多元化的组织体系时 ” 2$ ] ， 基层党组织的权力与资源被稀释 ， 整合危机的出现迫使基层党组织寻
找新的组织建设模式以适应新的社会环境 ％ 这成为城市基层治理与党建融合的内在动力 ％ 这种空间
结构上的城市基层党建资源碎片化主要表现在两个方面 ％ 其一 ， 基层党建主体及党建形态的多样化 %
各类党建主体划地为营 、 各自为政 ， 缺乏构建空间协同的一体化党建组织体系 ％ 其二 ， 党建组织对资
源的垄断权力被削弱 ， 对新兴党组织吸纳能力不足 ％ 楼宇党建 、 “ 两新 ” 组织党建 、 开放空间党建等新
兴党建形态尚未归入基层党建的体系之中 ％基层党建组织体系构建既要符合市场经济 、 流动化社会的现实需要 ， 又要遵循民主政治和现代
政党发展的一般规律 ， 还要考虑当前基层党建实际状况导致的路径依赖 ％ 囿于传统城市治理的 “ 条①
空间行政层级体系主要是由自上而下的多个行政单元构成 （ 中央 一 省 一 市 一 县 一 乡 ）
的一套垂直管理体系 ， 与之相对应的权
力与资源的分配在空间层级上具有显著差异 ％ 行政区划体系主要是指空间上的横向关系 ， 即同一层级不同主体间的关系 ， 如"市 一
市 ” 关系 、 "县 一 县 ” 关系 ％②
列斐伏尔将社会空间分为两类 ：
居于中心位置的主导性空间 （ 亦即 技术 所造成的空间 ）
与共享的空间 （ 亦即用来 满 足族群需
要和可能性的自然空间 ）
％ 他认为在资本主义逻辑下 ， 后者往往被前者取代或排挤,形成中心主宰边缘地区 ％39
块 ” 关系 ， 当前城市基层党建的主体类型 、 形态和资
源尚未得到充分整合 ％ 从现有党建主体类型及其
空间分布来看 ， 基层党建形态可以概括为三大责任
主体类型与四大主要形态 （ 见图 1 ）
。
基层党建的三
大责任主体类型是指按照区域化党建的领导主体
不同 ， 可将基层党建分为属地化党建 、 管委会负责
党建及公司化党建 ， 而党建形态主要是指根据特定
空间内可能具备的党建资源 ， 按照党建主体类型的
开放空间党建 （ 地上 、 地下 ）图 1 城市基层党建主要形态不同可将基层党建分为集团党建 （ 企业党建 ）
、 楼宇
党建 （ “ 两新 ” 组织党建 ）
、 开放空间党建以及社区党建 （ 居民区党建 ）
四种类型 ％ 党建主体和党建形态
的多样性一定程度上扩展了基层党建的组织覆盖 ， 但碎片化的 、 缺乏内在联系的党建主体和类型并未
强化党组织对城市社会治理的政治能...
篇六：基层治理体制机制创新
治理中制度创新的制度化——以浙江新昌儒岙镇石磁村的实践为例王国勤提要：当前中国基层治理中的制度创新大多面临着如何实现制度化的难题。鉴于此，本文的核心问题是基层治理中的制度创新如何实现制度化?或者说基层治理实现制度化需要具备哪些基本条件?为了实现这个目标，本文对浙江省新昌县儒岙镇石磁村历时五年多的“ 乡村典章” 制度化过程( 2004年至2009年) 进行案例分析，并在此基础上提出一组关于基层治理制度创新实现制度化何以可能的命题。关键词：制度创新乡村典章制度化制度化的基本条件作者王国勤，政治学博士，浙江行政学院政治学教研部讲师。( 杭州311121)改革开放30年来，在中国基层治理的实践中，各种各样的制度创新层出不穷，引人关注。但是，这些制度创新几乎无一例外地面I临着“ 如何实现制度化” 的问题。探讨地方基层治理中的制度创新如何实现制度化的议题无疑显得十分重要而迫切。鉴此，本文试图回答的核心问题即为：地方基层治理中的制度创新如何实现制度化?或者说基层治理实现制度化需要具备哪些基本条件?在研究策略上，本文以一个在基层治理中已经初步实现制度化的村庄为考察对象，即对浙江省新昌县儒岙镇以石磁村为代表的历时五年多的“ 乡村典章” 制度化过程( 2004年至2009年) 进行了实地调查，查阅档案、访谈当事人等，并根据这些调查所获得的资料进行案例分析，在这个基础上，提出一组假设性的命题。一、案例分析：石磁村“ 乡村典章” 制度化的实践( 一) “ 乡村典章” 产生的契机：解决矛盾2004年5月，石磁村①由原石磁、泄上、后岗山三个行政村合并而成。由此，该村旧的问题没有解决，又产生了很多的新矛盾。首先是因为现行的村级自治本身存在的一些制度性缺陷。如民主决策、管理与村务监督方面等方面的缺失。其次，几个村合并，新组合在一起的村干部相互之间缺乏了解或应有的信任。矛盾集中在集体收入如何支出或控制方面。石磁村每年仅小水电站的出租利润就有40万元左右。“ 老百姓对村于部怎么样用钱不放心。” ②这年5月。在围绕是否修建村庄公路上，矛盾得到总爆发。“ 村长要浇灌公路，但是村委反对，为什么反对?原因很多，前几届村长在任时，连大病统筹没有搞。小水电站( 的租赁利润) 留下60万元，村长要做公路．有些老党员反对，说费用太高，要节约。” ③矛盾被反映到镇政府，又被逐级反映到县委。“ 怎①根据2004年的统计．石磁村于该年5月由原石磁、泄上、后岗山三个行政村台并而成。有村民小组20个，520户．1461人．土地868亩，其中水田541亩．茶山275亩，山林7802亩．该村是革命老区，村级组织健全。建成两座小水电站。承包出去了，在正常年份。可以获得40多万元的利润，这是集体收入的最主要来源。农民收入主要靠种植业( 杨梅、西瓜) 和劳动力。现农民人均年收入已由3年前的3300元提高到5010元。最近( z008年) 的统计略有不同．全村共有508户，1381人，年人均收入7944元。参见儒岙镇政府宣传文件《儒岙镇各行政村概况》( 2009年) 。②访谈资料X一2：访谈对象徐某．男．石磁村退休老村支书．2009—8—27。③访谈资料X一2：访谈对象徐某．男，石磁村退休老村支书．2009—8—27。这里所提到的老党员，是指“ 三老人员” ，即老交通员．老游击队员和民兵以及老共产党员．约9人．无疑，这些“ 革命元老” 在村庄治理生活中的威信自然很高。一130一万方数据基层治理中制度创新的制度化么解决?很显然，用以往的方法已经不适合、更解决不了矛盾。” ①这类的纠纷与矛盾在儒岙镇的其它村庄中也是普遍存在的。从2003年到2004年近两年来，儒岙镇信访办受理的46件信访案件中，有32件涉及农村财务和村干部作风等问题。最后，县委和儒岙镇党委尝试通过建立一套有效的规章制度决定来解决这个问题，并于2004年6月，决定“ 在村两委( 村民委员会和村党支部委员会) 矛盾相对突出、干群关系较为紧张的儒岙镇石磁村” 率先试点制定和推行一套对村级组织和全体村民具有普遍约束力的“ 村务公约” ，随后更名为“ 乡村典章” 。( 二) “ 乡村典章” 的制定过程：上下互动模式农村传统意义上的村规民约，几乎完全是由村民们自行制定的，而随着国家建设渗透到农村后，村庄内的规章制度大多由政府制定。当前在推行现代性和国家政权建设的背景下，完全由村民们自己制定“ 村规民约”已经变得不可能，而长期以来由政府替村民们做主制定的各种规章制度，又不能在村庄里得到有效地实施。当时分管这项工作的县委组织部濮志江部长就提出．“ 我们以前就有《村级管理制度汇编》，厚厚一大本，但普遍执行不好。原因在于这些制度措施都是自上而下产生的．得不到群众的信任和支持。长期以来。‘ 为民做主’已成了党委、政府农村工作的惯性思维。” ②于是，这次乡村典章的制定则采取了上下互动的制定模式。典章制定程序按照政府的设计分为以下步骤，见表1。表1：乡村典章的制定程序安排表( 2004．6—7)步骤内容天数( 1) 指导组．( 2) 领导小组，( 3) 起草工作组．有三名村民代表参加一，建立组织5天调查研究，查找问题。公开信、走访座谈、问卷调查、汇总梳理。二．广泛宣传5天三，起草初稿15天四．征求意见面向全体村民3天五，讨论修改、形成草案全体党员、村民代表7天六，送审把关指导组．镇党委政府3天七，提交表决全体村民公决l 天建立监督小组、印发宣讲、组织实施八．监督执行作者在调查过程中，发现该典章的实际制定程序与上述的制定程序基本是一致的。“ 最初的意见是老百姓提出的，比较零乱，涉及的方面多。镇里成了一个试点领导小组，派工作组到村里去指导．把老百姓的意见整理出来，进行分类和分设条款，然后公示．再请老百姓提意见。” ③在这个过程中，镇政府派出了6个工作组到村民中去访谈，根据事先准备好《村级组织运行情况座谈提纲》收集意见，并且要填写《村级组织运行情况座谈登记表》，内容为访谈对象的基本资料、座谈记录和小结等三部分。也由此，该典章的制订原则被官方总结为四个原则，即“ 合法性原则、自治性原则、适用性原则和双向性原则。” ( {)历经一个半月形成了《石磁村典章》初稿，于2004年7月16日由全体村民公决，在石磁村1100多个选民中，参加典章投票的达980人，正式通过。随后，《石磁村典章》被印制成小册子，发到每家每户。作为儒岙镇的第一个乡村典章一《石磁村典章》，共八章内容．涉及总则、村级组织及职责、村级组织产生办法、村务决策、村务管理、村务监督、村规民约和附则等方面．共30条。这些内容，还仅仅是纸上的规定，在实践操作中。并不是每一个制度都得到了很好的执行。需要对乡村典章在接下来的5年内的实施状况进行一个考察，观察究竟是哪些制度得到很好地执行，而哪些形同虚设。( 三) “ 乡村典章” 的制度化需要说明的是，在本文中，村庄治理中的“ 制度化”是指“ 在某个行政村内。各种政治主体或利益主体在围绕公共事务而展开的一系列公共活动或过程中，应该遵循的各项制度由得到正式认可开始。逐渐取得标准操作程序地位的过程” 。在中国语境下的村庄治理具有自己特殊的特征，比如范围限于一个或几个临近的村落，属于熟人社会，而且人数大多也只在数千人之内，各类组织数量很少而且结构简单，村庄治理的任务和目标也相对比较简单。因此，在这样的场域内来观察或衡量制度化的程度，是相对比较容易的，并不需要那么严格的衡量标准。在本文看来，一项文本上的制度，能在实践中得到相对严格的执行，而且各方行动者对它大体认可。这种状况持续3～5年以上，并且在相近的区域内得到了类似程度的制度化，就可以判断该项制度基本上实现了制度化。通过对典章在实施了五年中运行情况的考察．本文把“ 石磁村典章” 的主要制度。根据是否已经初步实现制度化的标准对典章制定前就有的制度以及新增加的制度进行了分类，见表2。c：I：1@ 访谈资料z—l ：访谈对象章俊．男．儒岙镇副书记．2009—8—24。②引自沈锡权．孙金霞：《新昌县：从” 为民做主” 到“ 让民做主” 》．《半月谈》2005年第5期。④参见《关于推广乡村典章促进民主管理的实施意见》。儒岙镇政府．2007年。～131—万方数据
浙江学刊2010年第3期表2：“ 石磁村典章” 实施5年中“ 制度化” 分类表分类举例原来就有的制度( 包括在典章中得到较小程度调整的部分)典章实施前已经初步制度化第九条，村民委员会换届选举实行无候选人直接选举。第十二条，村务监督小组的推选办法。典章实施后制度化第二十条至第二十二条，村务公开制度。初步实现制度化的部分第六条，村务监督小组的性质与主要职责。第十三条，村级事务分类。第十四条，村务决策程序。第十六条，财务管理实行村帐镇审制度和会计委托代理制度。第十八条，集体项目交易管理。典章新添的制度原来就有的制度第三条，村党支部的性质和主要职责。第四条。村民委员会的性质与主要职责。制度化程度仍然较低的部分第二十八条。村规民约的考评办法。第二十九条，违反村规民约的处理办法。典章新添的制度制度化程度难以判断第二十三条。村干部经济责任审计和风险承担机制。首先，在典章实施后得到初步制度化的制度，归纳起来主要有以下五项制度。五年来，“ 严格按照这个程序( 指这五项制度) 来做，实施中效果比较好。” ①第一，重大村务的民主决策制度。典章中第十三条规定，根据村务重要程度、性质不同，将本村村务分为重大村务、重要村务及一般性村务。其中，对每级村务都做了详细的举例，例如，10万元以上的村集体经济项目的立项、资金使用、集体举债就是重大村务，10万元以下的就是重要村务。第十四条规定了村务决策程序，其中重大村务、重要村务、一般性村务按村务分类分别由村民代表会议、村班子联席会议和村级各组织进行决策。第二，村财务代理制度，这主要体现在第十六条中规定的财务管理实行村帐镇审制度和会计委托代理制度。即村里的帐款委托镇政府代为管理，其他任何人不得私存公款，村出纳平时保管备用金不得超过1000元。“ 村里只有一个报账员，把该村的备用金领去，届时把发票交给镇里的出纳。由他审核，这笔收入支出是不是符合典章制度。” ②第三，村里集体工程招投标管理制度。第十八条规定，涉及本村工程项目交易、集体产权交易和集体货物采购，应当遵循公开、公平、公正、择优和诚实信用的原则，实行阳光操作，具体按照《儒岙镇招投标市场管理办法》执行。“ 村里五万元的工程必须到镇招投标中心，50万的到县里招投标管理，村里1万元必须召开村民大会。一般是网络上发布标书。参加招标的人很多。避免少数人操作。” ③第四，村财务公开制度。这项制度体现在第十六条第6款关于财务公开的规定以及第二十条，第二十一条和第二十二条中对村务公开的规定。其中，财务收支情况由村支部书记、村委主任负责，每月在村两委联席会议上进行通报，每季在村务公开栏上进行逐项逐笔公布。而村务( 包括财务) 公开实行定期公开形式，一般每季公布一次( 每个季度第一个月的20号为村务公开日) ，在村务公开栏上进行公开。涉及农民利益的重大问题以及群众关心的事项要及时公开。第五，村务监督小组财务监督制度。第十六条第5款规定村务监督小组负责对本村集体财务活动进行民主监督，有权检查、审核财务帐目。有权否决违反制度的所有开支。村级财务事项发生时，经手人必须取得有效的原始凭证，在报帐前须经村务监督小组审核同意并签字或盖章。以上的关于民主分类决策和财务管理的五项制度，都涉及到村庄里的集体经济问题。村务分级决策的基础主要是花费的资金数额，后面的四项制度更是直接与财务有关。实际上，乡村典章实施五年来的制度绩效也主要是实施这些制度的成果。其次，典章实施前已经初步制度化的制度，如第九条的村民委员会换届选举实行无候选人直接选举，和第十二条的村务监督小组的推选办法，其原因主要在①②③访谈资料z一1：访谈对象章俊．男，儒岙镇副书记．2009—8—24。一132—万方数据
基层治理中制度创新的制度化于上级政府的强力推行、操作性强以及已经经历长期的实践等。再次，制度化程度仍然较低的部分，首先有原来就有的制度，如第三条村党支部的性质和主要职责和第四条村民委员会的性质与主要职责。在实践中，两委之间的矛盾也是一个普遍现象。村支书和村主任之间的关系以及在村庄治理中的地位和影响力主要来自他们个人在村庄网络中所掌握各类资源的多寡，而较少受到既有制度规定的限制。再其次，典章新添的制度中，目前制度化程度较低的情况是第二十八条的村规民约的考评办法和第二十九条的违反村规民约的处理办法。这部分村规民约主要试图解决的是村民风俗道德方面的问题．其中规定了细致的扣分与奖惩制度，这与村庄熟人社会的交往习惯有些抵触，而几乎没有真正实施过。最后。第二十三条中的村干部经济责任审计和风险承担机制，主要是针对在任期届满或离任后的村领导班子成员。由于近五年来的这两届村书记和村主任都是连任，很难判断该项制度是否已经制度化。所以这个问题还要在更长的时间段内去考察。以上对石磁村乡村典章运行实践中基本状况与特点所进行的描述与概括，而乡村典章也在全镇其它行政村的五年来的推广和实践中得到了支持性的验证。二、讨论：如何实现村庄治理制度化实现村庄治理制度化的基本条件可以分为两类，首先是哪类的制度在既有的背景因素下更容易实现制度化?其次村庄治理制度化的外在条件有哪些?为了有效回答这些问题，本文根据上述的案例分析提出一组相应的命题。命题1，在既有的背...
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