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试论地方人大常委会的组织、职责和运作机制

县级以上人大常委会是地方人民代表大会的常设机关，人大常委会的组织制度、活动原则和运行规则是人民代表大会制度的重要组成部分，也是实现人民代表大会制度目标的重要体制机制。宪法通过后，我国先后制定人大组织法、立法法、监督法等法律，地方各级人大相继制定了人大常委会议事规则，对人大常委会的组织职权和工作程序等进行了详细规定，建立起一套科学严密、运转协调、务实高效的人大常委会组织制度和议事规则。下面，结合宪法、法律的规定和实践中的具体做法，笔者就地方人大常委会的组织、职责及其运作机制，讲几点个人的粗浅的认识和看法，以便同大家共同探讨交流。

一、地方人大常委会的组织

（一）地方人大常委会的性质地位

从法理上讲，县级以上人民代表大会是地方国家权力机关，人大常务委员会是它的常设机关。为了确保人大常委会的工作在正确的轨道上进行，宪法和有关法律明确规定：县级以上人大常委会由同级人大选举产生，向本级人大负责和报告工作，接受人大的监督。地方人大有权罢免地方人大常委会组成人员，有权改变或者撤销下一级人大常委会作出的不适当的决定；
从权力范围上看，地方人大常委会行使宪法和有关法律规定的和地方人民代表大会授予的其他职权。大会闭会期间行使权力的情形和范围都有明确的宪法规定。例如，人大常委会在大会闭会期间行使宪法和有关法律规定范围内的立法权、监督权、决定权、任免权四个方面的权力和人民代表大会授予的其他职权，可以对人民代表大会制定的法律进行部分补充和修改，但是不得同该法律的基本原则相抵触。

（二）常委会的组成、产生和任期

省市人大常委会由主任、副主任、秘书长和委员组成；
县区人大常委会由由主任、副主任和委员组成。县级以上人大常委会组成人员由本级人大选举产生，候选人由大会主席团从同级人大代表中提名，经全体代表酝酿讨论后确定正式候选人，提交大会选举。如果常委会组成人员由于各种原因丧失代表资格，其常委会组成人员的职务也相应终止。

地方人大常委会组成人员人员数额不等，实行差额选举。依法省、自治区、直辖市三十五人至六十五人，人口超过八千万的省不超过八十五人;设区的市、自治州十九人至四十一人，人口超过八百万的设区的市不超过五十一人;县、自治县、不设区的市、市辖区十五人至三十五人，人口超过一百万的县、自治县、不设区的市、市辖区不超过四十五人。从实践看一般县级为25名，市级为40名，省级为65名。 同时为了保证地方各级人大常委会对行政机关、监察机关、审判机关和检察机关的工作进行监督，常委会组成人员必须遵循宪法规定的“权力回避”原则，即常委会组成人员不得担任行政机关、监察机关、审判机关和检察机关的职务。如果行政机关、监察机关、审判机关、检察机关人员当选人大常委会组成人员，应当辞去原有职务；
如果人大常委会组成人员被选举或任命担任行政机关、监察机关、审判机关和检察机关的职务，应当同时辞去人大常委会组成人员的职务。地方人大常委会每届任期同本级人大相同，但两者任期的起止时间不同。宪法规定，人大常委会“行使职权到下届人民代表大会选出新的常务委员会为止”。这就是说，新一届人大一次会议开始时，上届人大任期即告结束，而上届人大常委会的任期要延续到新一届人大常委会产生为止。在这一段时间内，如果本区域范围内社会政治生活中出现必须由常委会审议决定的事项，常委会依然可以正常行使职权。

（三）人大常委会的办事机构和工作机构

按照宪法法律规定，省市人大常委会根据需要可设立代表资格审查委员会，并设有办公厅（室）1个办事机构，法制工作委员会、预算工作委员会、人事代表选举工作委员会、内务司法工作委员会、教育科学文化卫生委员会、民族宗教侨务外事委员会、环境与资源保护委员会、农业和农村工作委员会。县区人大常委会除办公室外，分别设立了代表资格审查委员会，法制工作委员会、人事代表选举工作委员会、财政经济工作委员会、教育科学文化卫生委员会、城镇建设与环境资源保护工作委员会6个工作委员会。它们作为人大及其常委会的集体参谋助手和服务班子，是人大常委会的办事机构和工作机构，主要按照各自的职责范围开展工作，搞好调查研究，为常委会审议决策提供参与，做好服务。

二、地方人大常委会的职权

根据宪法第一百零四条的规定，地方人大常委会的职责是：县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项；
监督本级人民政府、监察委员会、人民法院和人民检察院的工作；
撤销本级人民政府的不适当的决定和命令；
撤销下一级人民代表大会的不适当的决议；
依照法律规定的权限决定国家机关工作人员的任免；
在本级人民代表大会闭会期间，罢免和补选上一级人民代表大会的个别代表。同时按照地方组法第四十四条之规定，县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会行使下列职权：

(一)在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规和上级人民代表大会及其常务委员会决议的遵守和执行;

(二)领导或者主持本级人民代表大会代表的选举;

(三)召集本级人民代表大会会议;

(四)讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项;

(五)根据本级人民政府的建议，决定对本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算的部分变更;

(六)监督本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作，联系本级人民代表大会代表，受理人民群众对上述机关和国家工作人员的申诉和意见;

(七)撤销下一级人民代表大会及其常务委员会的不适当的决议;

(八)撤销本级人民政府的不适当的决定和命令;

(九)在本级人民代表大会闭会期间，决定副省长、自治区副主席、副市长、副州长、副县长、副区长的个别任免;在省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长和人民法院院长、人民检察院检察长因故不能担任职务的时候，从本级人民政府、人民法院、人民检察院副职领导人员中决定代理的人选;决定代理检察长，须报上一级人民检察院和人民代表大会常务委员会备案;

(十)根据省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长的提名，决定本级人民政府秘书长、厅长、局长、委员会主任、科长的任免，报上一级人民政府备案;

(十一)按照人民法院组织法和人民检察院组织法的规定，任免人民法院副院长、庭长、副庭长、审判委员会委员、审判员，任免人民检察院副检察长、检察委员会委员、检察员，批准任免下一级人民检察院检察长;省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会根据主任会议的提名，决定在省、自治区内按地区设立的和在直辖市内设立的中级人民法院院长的任免，根据省、自治区、直辖市的人民检察院检察长的提名，决定人民检察院分院检察长的任免;

(十二)在本级人民代表大会闭会期间，决定撤销个别副省长、自治区副主席、副市长、副州长、副县长、副区长的职务;决定撤销由它任命的本级人民政府其他组成人员和人民法院副院长、庭长、副庭长、审判委员会委员、审判员，人民检察院副检察长、检察委员会委员、检察员，中级人民法院院长，人民检察院分院检察长的职务;

(十三)在本级人民代表大会闭会期间，补选上一级人民代表大会出缺的代表和罢免个别代表;

(十四)决定授予地方的荣誉称号。

三、地方人大常委会的运行机制

1、基本原则

人大常委会的运作原则，就是民主集中制原则。民主集中制原则是所有国家机关活动所必须遵循的一项基本原则。这一原则的基本含义是：在民主的基础上的集中，在集中指导下的民主。但由于各个国家机关所担负的职责不同，民主集中制原则的具体体现形式也不尽相同。民主集中制原则作为人大常委会运作所必须遵循的一项基本原则，它的基本要求是：

第一，所有常委会组成人员不论职务高低一律平等，在审议时，每位组成人员都有平等的发言权，在表决时，一人一票，每一票都有平等的效力。任何一位组成人员都没有高于其他组成人员之上的权利。过去彭真老委员长常讲，我讲的话既算又不算。大家接受了就算，大家不接受就不算。这体现了常委会组成人员的平等原则。

第二，人大常委会实行合议制，集体讨论问题，集体决定问题。凡由人大常委会决定的问题，都必须先经集体讨论审议，在充分发扬民主的基础上，采取表决的方式，按照少数服从多数的原则作出决定。人大常委会作为集体，享有很大的权力和权威，但任何个人都不能代替人大常委会集体决定问题。所以，人大常委会是“集体有权，个人无权”。人大常委会作为一个集体，享有很大的权力，本行政区域内的重大事项，人大常委会都有权进行讨论决定，但每一个组成人员不能决定任何问题。这是人大的一个重要特点和优势。

第三，人大常委会按照少数服从多数原则作出的决定，所有常委会组成人员都要服从和遵守，任何人都不能以自己有不同意见而拒不服从，更不得擅自改变。

2、会议制度

人大常委会集体行使职权，举行会议是人大常委会行使职权的基本形式。根据地方组织法规定，地方各级人大常委会会议一般每两个月至少举行一次，在单月或双月的下旬召开。有特殊需要时，可以临时召集常委会会议。时间间隔不能太长，也不能太短；
会期一般安排2-3天，不得少于1天。

常委会会议由主任召集和主持，主任可以委托副主任主持；
必须有全体常委会组成人员过半数参加，方得举行。

人大常委会举行会议时，除举行全体会议外，人数较多的还可以举行分组会议。常委会审议表决议案，必须由常委会全体组成人员的过半数通过。

人大常委会全体会议的主要任务是：听取各项报告和议案草案的说明；
听取人大有关专门委员会关于议案审议情况的汇报或者审议结果的报告；
表决各项议案、人事任免案等。必要时，也可以在全体会议上对各项报告和议案进行审议。

人大常委会分组会议的主要任务是：审议各项报告和议案、人事任免案等。常委会组成人员在分组会议中，对各项议案和报告可以充分发表意见，集思广益。

3、议事程序

根据地方组织法规定，地方人大常委会的议事程序，根据所要审议讨论的事项不同，具体程序也有所不同。人大常委会所要审议讨论的事项主要包括：审议各种议案（含地方性法规案、决定案、决议案），审议人事任免案，听取和审议专项工作报告，审查和批准决算，听取和审议计划和预算执行情况的报告，听取和审议审计工作报告，听取和审议执法检查报告，等等。这些都是人大常委会的经常性工作，是人大常委会议事程序的基本内容。议事程序是讨论决定问题的方式和步骤。不同议决事项、问题不同，适用的具体方式和步骤也有所不同。从地方人大常委会议事决策的程序过程看，一般应包括听审报告、当会询问、讨论决定、票决测评、意见反馈五个环节。

（1）听取和审议有关专项工作报告（包括听取和审议计划和预算执行情况的报告，听取和审议审计工作报告，听取和审议执法检查报告等），对“一府一委两院”的工作专题审议监督。

（2）开展当会询问或专题询问。在听审报告时，组织常委会组成人员现场对有关问题进行询问，有关方面当会给予答复和解释。

(3)讨论决定。对提交会议讨论的决定或决议草案和有关人事任免案、地方性法规案，还有质询、特定问题调查、撤职罢免案等应当附有拟任免人员的基本情况和任免理由，提供有关的资料说明。并都要依照法定程序，集体讨论、集体决定。在充分审议讨论的基础上，按照少数服从多数的原则，进行表决。

（4）票决测评。每次会议听审完报告，都要按照“满意、基本满意、不满意”三个格次当会进行无记名投票表决，满意和基本满意票超过全体人员过半数为通过，未过半数或不满意超过半数为不通过。

（5）意见反馈。对常委会表决通过的决议决定，形成的审议意见进行书面反馈，要求“一府一委两院”及相关报告单位当会表态承诺，限期整改落实，并将办理结果向人大常委会报告，对外公布。

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